灾害事故应急响应与处置

第一节应急响应的活动与功能
应急响应是指出现灾害事故等紧急情况时为了挽救生命、减少损失而采取的如激活应急预案、启动应急系统、提供应急医疗救助、组织疏散与搜救等。由于应急响应处于时间、信息有限，高度紧张的情境之中，所以在应急管理的准备、响应、处置、恢复四个阶段中，应急响应的复杂程度最高。应急响应阶段需要实现的功能有：第一，最大限度地保障人员的生命、健康安全；第二，最大限度地减轻灾害事故所造成的财产损失；第三，严防次生灾害的发生。应急响应不仅要解决急救、搜索与救援、提供应急避难场所等迫在眉睫的问题，还要进行相应的协调和支持等行动。另外，交通疏通、供电与通信等基础设施的灾后快速恢复也属于应急响应的范畴。
一、应急响应活动
应急响应活动是指为应对灾害事故而展开的一系列应急响应行动。应急响应活动包括：确保受到灾害事故影响区域的安全；对灾害事故威胁地区的人员进行疏散；对灾害事故现场进行搜索；对伤者提供应急医疗救助；为被疏散者及其他人员提供应急避难场所。应急响应并非开始于灾害事故发生之后，当灾害事故即将来临或呈现不可避免之势时，应急响应就应该开始。另外，并非所有的响应活动都是处置活动。例如，接到预警信息后对群众的疏散、洪水来临前对堤坝进行加固等活动虽然发生在灾害事故发生之前，但是均属于响应活动。此时，应急响应活动主要包括以下几部分：
（1）预警与疏散。例如，应急部门应向可能受到灾害事故影响区域的社会公众发出警报，督促其进行最后的准备活动或采取正确的避灾行动，包括按照一定的路线安全疏散到紧急避难场所。
（2）预置资源和装备到受灾害事故影响的区域。例如，在灾害发生前，将救灾装备、医疗设施、药品、食品、衣服等运输到应急现场。
（3）补充减缓或准备措施。灾害事故发生前进行的一系列补充或准备活动，如在洪峰来临之前，加固堤坝。
灾害事故发生后，疏散与救援成为响应活动的重点，在此过程中，响应活动主要包括：
（1）搜索与救援。搜索与救援的主要目的是寻找被困人员，并将其转移到远离危险的地带，分为农村搜救、城市搜救、水上搜救及空中搜救等。其具体活包括：寻找失踪者；确定被困者的位置；制定、实施搜救战略，将其安全解救提供初步的急救处理；将被困者转移到安全地带。
（2）医疗急救。在伤者众多、医疗资源有限的情况下，应急响应者应对伤着进行检伤分类，分轻重缓急，予以救治。医疗急救检伤分类如表6-1所示。检伤分类应遵循最为有效地利用现有资源的原则，使最大多数伤者受益。

（3）疏散。灾害发生后，应急响应者应尽快组织疏散，疏散要求先确定集结地点，沿着安全的疏散路线进行，到达安全的避难场所。
（4）开展灾害评估。应急管理者在响应阶段必须经常进行灾害评估，以便协调装备及物资，并将其送至最需要的地方。此外，应急响应者还需要对恢复阶段进行前瞻，根据评估，确定恢复阶段的资金、政策需求。
（5）处置危险源影响。如灭火、抗洪、除雪铲冰等。
（6）提供水、食品及避难场所。
（7）进行卫生管理。卫生管理包括对人与动物的尸体进行妥善处理，防止传染病疫情的发生。
（8）维持治安。维持治安主要包括维持社会秩序，避免出现趁火打劫等刑事犯罪的发生。
（9）提供社会心理咨询服务。灾害事故发生后，人的情感，认知、生理及人际关系都会出现问题，如恐惧、易怒、焦虑、不自信、疲惫、头痛、人际冲突增应急响应者应提供心理咨询服务，解决这些问题。
（10）恢复关键性基础设施。灾害发生后，应急响应者应尽快恢复交通、通信、供水、供电、供气等基础设施的服务功能。
（11）对捐赠进行管理。
（12）协调。应急管理者需要与专业人员、志愿者进行良好的合作，形成应急响应的合力。
应急响应活动除了对灾害事故造成的直接影响进行紧急处置外，还要预防与控制次生致灾因子。次生致灾因子是由原生致灾因子，如表6-2所示。例如，在应急响应中，扑灭震后的城市火灾、净化洪水后被污染的水源等都属于消除次生致灾因子的行动。而地震引起的有害物质泄漏不同于最初影响，地震后的余震、火山的重复喷发之类的重复影响不属于次生致灾因子。

二、应急响应功能
应急响应功能是指响应活动预期的目标和作用。应急响应的主要功能包括紧急评估、影响处置、安全保护、调度资源四个方面。应急响应功能具体体现在以下几个方面：
1.响应要在对可能受到的威胁进行探查的基础上，预测其潜在影响，决定如何进行应对
应急评估包括灾情评估和需求评估两类。通过灾情评估和需求评估，应急决策者可以对灾害事故的情势进行正确的把握，从而作出清晰的判断和应急决策其中，灾情评估又称损失评估，主要显示灾害事故的影响结构，包括：影响范围；影响人数；伤亡人数：伤病类型；影响特征与条件；医疗、健康、营养、水、卫生情况；风险源影响；基础设施与关键设施的损坏程度；民宅及商业建筑的损失；农业及实物配送系统的损失；受灾公众的脆弱性等。需求评估主显示为应对灾害事故所需要的服务与资源。需求评估的主要方法包括：收集内部信息；观察（使用卫星图像、航拍、驱车巡视等手段）；抽样调查（访谈受灾公众代表）；检测（某些灾害特征或预警信号预示着更大的风险）；持续访谈（制定专人不断收集支撑评估的数据）；采访信息员（一些受灾人员可以提供有关灾情和需求的信息，需要被确定为信息员，其职责是经常报告掌握的最新情况）。
2.响应要采取适当的行动，限制灾害影响的范围，避免冲突事件的扩大、升级
影响处置是指对危险源的影响进行处置。一般来说，危险源的影响可分为三类：第一类，在响应行动开展前，影响已经结束，如地震；第二类，影响持续，但响应行动不能限制或消除影响，如寒潮或热浪；第三类，影响持续，但响应行动可以对其进行限制或消除。通常，影响处置主要是应对第三类。
3.响应要采取保护性措施，最大限度地避免人员的伤亡
在应急响应中，人们采取的保护性措施主要包括：
（1）选择采取何种类型的保护性行动。例如，在灾害事故发生时，确定不同地区的居民应该原地避险还是转移。
（2）向可能受到影响的公众发出警报。确保信息源的权威性、传播渠道的多样性和信息的简洁性、通俗性。
（3）实施保护性行动。
（4）对危险区域进行封锁、控制，为顺利处置灾情创造有利的环境。
（5）开展搜救行动。为了避免次生灾害发生，搜救应由专业人员携带专业装具进行。
（6）接收、照顾灾民。解决灾民的食物、饮水、衣服、住宿、医疗进行。
（7）远离危险源。社会公众与应急响应人员要尽量远离危险源，特别是在响应过程中，应急响应人员要采取防护措施，避免产生更大的损失。
（8）减轻环境影响，确保环境污染得到消除，防止社会公众健康受到损害。
4.响应要动员、调度各种资源，对灾害事故进行处置
应急资源的动员与调度非常重要。响应需要多个部门之间的协调，动员外部资源，形成应急响应的合力。响应活动包括：通知或运动员相关机构；动员有关应急装备和设施；沟通；分析或规划；内部指挥与控制；公共信息发布；财务保勤：外部协调。
一般而言，资源动员和调度的主要步骤如下。
第一步：接收信息，查明情况。灾害事故信息来源多样，最先得到信息的部核实信息，进一步查明情况，包括灾害事故类型、地点、损害程度、危险源，死伤人数、应急服务需求等。
第二步：通知主要响应部门，启动应急预案。接到报警部门在初步核实灾害事故情况后，应立即通知主要响应部门，采取行动，避免影响范围的进一步扩大。有关部门应对灾害事故现场采取封控措施，疏导交通，确保响应部门及早进入现场。
第三步：建立现场指挥部。现场指挥部应靠近灾害事故现场，位置明显，但要远离危险地带，且不会造成交通拥堵。应急管理人员应佩戴明显的标志。
第四步：形成现场处置方案。现场指挥部应根据现有信息，评估灾害事故情，制定现场处置方案，包括任务、手段、任务安排、安全须知、后勤保障、通信联络等方面。
第五步：通报现场处置方案。现场指挥部向后方应急指挥中心及参与应急响门的指挥人员通报现场处置计划。
第六步：对灾害事故现场进行管理。主要包括：设计响应队伍的进出路线；对现场出入进行控制；设计车辆调度及集中区域；设计检伤分类区域及救护车装载区域；设计休息、就餐区域；设计临时停尸房；建立与媒体的联系；撰写日志。
第七步：总结经验教训。在宣布响应结束前，组织相关人员对灾害事故进行总结。
第八步：撤离。应急响应人员撤离现场。
第九步：调查评估。撰写灾害事故报告，进行应急调查与评估。
三、应急响应分级
发生灾害事故后，应明确响应分级的原则、主体和程序。重点要明确政府、有关部门指挥协调、紧急处置的程序和内容；明确应急指挥机构的响应程序和内容，以及有关组织应急救援的责任；明确协调指挥和紧急处置的原则和信息发布责任部门。我国根据安全生产事故灾难的可控性、严重程度和影响范围，应急响应级别原则上分为Ⅰ级响应、Ⅱ级响应、Ⅲ级响应和Ⅳ级响应。
1.    出现下列情况之一启动Ⅰ级响应
（1）造成30人以上死亡（含失踪），或者危及30人以上生命安全，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者直接经济损失1亿元以上的特别重大安全生产事故灾难。
（2）需要紧急转移安置10万人以上的安全生产事故灾难。
（3）超出省（区、市）人民政府应急处置能力的安全生产事故灾难。
（4）跨省级行政区、跨领域（行业和部门）的安全生产事故灾难。
（5）国务院认为需要国务院安委会响应的安全生产事故灾难。
2.    出现下列情况之一启动Ⅱ级响应
（1）造成10人以上、30人以下死亡（含失踪）或危及10人以上、30人以下生命安全，或者50人以上、100人以下重伤，或者直接经济损失5000万元以上、1亿元以下的重大安全生产事故灾难。
（2）超出地级以上市人民政府应急处置能力的安全生产事故灾难。
（3）跨地级以上市行政区的安全生产事故灾难。
（4）省（区、市）人民政府认为有必要响应的安全生产事故灾难。
3.    出现下列情况之一启动Ⅲ级响应
（1）造成3人以上、10人以下死亡（含失踪）或危及10人以上、30人以下生产安全，或者30人以上、50人以下重伤，或者直接经济损失较大的安全生产事故灾难。
（2）超出县级人民政府应急处置能力的安全生产事故灾难。
（3）发生跨县级行政区安全生产事故灾难。
（4）市（地、州）人民政府认为有必要响应的安全生产事故灾难。
4.    出现下列情况之一启动Ⅳ级响应
（1）造成3人以下死亡或危及3人以下生命安全，或者10人以下重伤，或者直接经济损失1000万元以下的一般安全生产事故灾难。
（2）需要紧急转移安置5000人以上、10000以下的安全生产事故灾难。
（3）县级人民政府认为有必要响应的安全生产事故灾难。
灾害事故发生后，按照上述应急响应分级标准进行分级响应。I级、Ⅱ级、Ⅲ级响应行动分别由国务院安委办或国务院有关部门、省安委办或省政府有关部门、市安委办或市政府有关部门组织实施。若发生需要Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级应急响应的事故灾难时，在国家、省、市预案正式启动前，由市政府和事发地镇政府（街道办）先行处置，防止事态扩大，通知逐级上报，逐级响应。Ⅳ级应急响应行动由县市安委办或市政府有关部门组织实施，当县市安委办或市政府有关部门进行Ⅳ级应急响应行动时，事发地的各镇政府（街道办）应当按照相应的预案全力以赴组织救援，并及时向县市政府、市安委办及市直有关部门报告救援情况。
安全生产事故灾难应急响应程序示意如图6-1所示。

第二节、应急处置的原则与流程
灾害事故发生后，应急管理者需要根据灾害事故的发展变化来调整处置措施。应急管理者在发挥创造力进行临机决断时，必须遵循一定的处置原则和处置流程，并采取一定的处置措施。
一、应急处置的原则
各国的行政体制不同，应急组织体系的架构也不同。所以，应急响应的原则、流程也千差万别。在我国，应急处置是应急响应阶段的重中之重，它主要是指应急响应力量在灾害事故发生后所采取的应对行动，但不包括事前所采取的预置救援装备等响应行动。灾害事故应急处置的原则有以下几点。
（一）以人为本，减轻伤害
灾害事故应急处置应坚持“先救人、后救物”的原则，把挽救生命与保障受灾人员的基本生存条件放在首要位置。同时，由于灾害事故现场安全情势很不稳定，应高度关注应急救援人员的人身安全，有效保护应急响应者，避免次生、衍生灾害的发生。例如，2003年12月23日，位于重庆开县高桥镇的中石油川东北气矿罗家16H井发生特大井喷，243人中毒死亡，1万多人受伤，4万多人紧急疏散，受灾人数达9万余人，直接经济损失为9262万元。井喷失控后，因害怕经济损失、心存侥幸，应急指挥部没有对放喷管线实施点火，指挥决策严重失误，大量含有高浓度硫化氢的有害气体喷出。当时，如果有关部门能够遵循以人为本的原则，将砝码放在公共安全而非经济利益一边，这起灾害事故或许就不会发生。
（二）统一领导，分级负责
应急处置工作往往需要跨部门甚至跨地域调动资源，因而必须形成高度集中、统一领导与指挥的应急管理指挥系统，实现资源的整合，避免各自为政，确保政令的畅通。其中，统一领导关键要在各级党委的领导下，发挥政府的主导作用，调动全社会的力量，形成应急的合力。应急处置要坚持分级负责的原则，按照灾害事故的分级，依据各级各类应急预案要求，由相应级别的应急指挥机构作出果断决策，具体进行处置。
（三）社会动员，协调联动
灾害事故往往因其涉及范围广、社会影响大，超出了某个政府部门甚至某级政府的控制能力，需要开展社会动员，实现协调联动。一是整合政府，企业和第三方力量，形成共同治理灾害事故的网络化格局，发挥整体效能：二是灾害事故发生地政府同周边地区政府建立同声相应的应急互助伙伴关系，统筹调动人力、物力、财力资源；三是要充分发挥武装力量在应急救援中的突击队作用，体现军民结合、平战结合的精神。
（四）属地先期处置
不论发生哪一级别的灾害事故，应遵循属地为主原则及时展开先期处置，以防止灾害事故事态的进一步扩大、升级，尽可能减少灾害事故给社会公众生命、财产和健康安全带来的损失。这是因为属地是灾害事故的事发地，熟悉当地的情况；另外，属地可以在第一时间赶赴灾害事故现场，有助于把灾害事故消灭在萌芽状态。
（五）依靠科学，专业处置
在应急处置过程中，我们要充分利用和借鉴各种高科技成果，发挥专家的决策智力支撑作用，避免不顾科学地蛮干。特别是先进的信息技术在灾害事故应急管理中可发挥重要的作用，它们包括：先进的计算机技术；地理信息系统；遥感技术；专业系统与互联网；无线技术。同时，我们也要充分利用专业人员的专业装具、专业知识、专业能力，实现突发公共事件的专业处置。灾害事故的救援可以是综合性的，但处置必须尊重科学，体现专业处置的原则；否则，灾害事故的危害就有可能进一步扩大，甚至伤及应急救援者。我们必须落实“科学应急”的原则，充分发挥应急专家“外脑”的作用，使灾害事故处置能够依法、科学、有序进行，进而减少不必要的生命、财产损失。例如，苏联的切尔诺贝利核电站泄漏事故。这次事故是自1945年美国向日本广岛、长崎投放******以来人类所遭受的最为严重的核灾难。截至2004年，这次核事故直接或间接造成56人死亡。其中，28人在事故发生后的4个月内因辐射和烧伤死亡，19人在4个月后相继死亡，另有9人因核事故造成的甲状腺癌而死亡。此次核爆炸导致499人受到核辐射，其中134人被诊断为急性放射病患者。这次核事故使周围对放射性敏感的生态系统受到损害，出现一些树木和哺乳动物死亡的现象。切尔诺贝利核电站事故发生后，苏联政府派出国防部与内务部所属的军队36万人进行灾害处置。内务部所属的消防人员由于缺少核辐射防护知识和装备，伤亡严重。在防化部队、工程部队和国土防控部队投入救灾行动后，这种被动局面才得以扭转，特别是防化部队具有专业的防化、防辐射技能且配备了齐全的防护装具，在事故的处理中起到了重要的作用。
（六）鼓励创新，迅速高效
灾害事故的不确定性强，应根据实际需要，打破常规，大胆创新，务求应急处置的迅速和高效。灾害事故处置时可以援引《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称（《突发事件应对法》）的相关规定，行使行政紧急权，在紧急态下特事特办，简化应急处置程序，以迅速控制事态发展，最大限度地减少灾飞事故造成的损失，保障更多人的生命和财产安全。
二、应急处置的流程
为了科学、高效地处置灾害事故，灾害事故处置必须确立工作流程，一般响应流程包括以下十个重要的环节。虽然以下十个环节并非完全按照灰事故应急处置的时间顺序排列，但反映了灾害事故应急处置所需要重点关注的问题和步骤。
（一）接警与初步研判
应急管理部门及110、119、120、122等单位的值班人员在接到事发地有关部门或社会公众的报警后，应详细询问、记录有关灾害事故的情况，其中应包括事件发生的时间、地点、性质、规模及人员伤亡或财产损失情况。之后，接警人员应视灾害事故的严重程度，向相关领导及时报告。有关领导在接到报告后，应尽快组织相关工作人员，对灾害事故的级别和管辖范围进行初步研判。灾害事故超出自身管辖权范围时，应迅速向上级机关报告。
灾害事故处于不断演变之中，因此，初始阶段的研判往往并不准确。这就需要领导干部具有把握全局、审时度势、高瞻远瞩的素质和决断力。一般情况下，当灾害事故损失情况不明时，对级别的判断应本着“就高不就低”“宁可信其有、不可信其无”的原则。
（二）先期处置
我国应急管理体制的特点之一是以属地为主。不论哪一级别的灾害事故发生，事发地人民政府在迅速上报的同时，应派人员迅速赶往灾害事故现场，核实、观察灾害事故的情况和发展态势，并就近组织应急资源进行先期处置，防止灾害事故扩大升级。与此同时，现场工作人员应边处置、边汇报，不断将灾害事故的最新信息传递给应急管理部门。
在先期处置的过程中，应急管理人员应该先避险，再抢险，组织事发现场周围的社会公众进行有效的应急疏散。在确保灾害事故不会对周围社会公众造成新的损害后，现场应急管理人员开展抢险救援。在预知公众危在旦夕的情况下，应急管理人员也可同时进行周边公众疏散和抢先救援，但前提是确保周边公众不会受到伤害。如果灾害事故性质比较特殊，如核辐射事故发生，则需要专业教人员进行专业处置。现场应急管理人员应着力做好周边公众的转移，维护现场秩序，进行力所能及的处置，等待专业救援队伍的到来，切不可冲动蛮干。当专业应急救援队伍赶到后，现场应急管理人员应做好道路引领、秩序维护和后勤保障工作。
（三）启动应急预案
当灾害事故的级别被确定后，按照响应分级的原则，拥有相应管辖权的人民应启动应急预案，调集应急救援队伍、应急救援物资、派出应急协调人员和专家赶赴灾害事故现场，并成立灾害事故的现场指挥部。交通部门应全力保障救援队伍和救援物资到达事发现场。当然，在灾害事故继续扩大升级的情况下，所启动预案的级别应相应地作出调整。
（四）现场指挥与协调
现场指挥部应由有关部门、军地领导、专家学者联合组成，履行对灾害事故处置进行协调的职能。指挥部选址应遵循安全、就近的原则。现场指挥部应根据灾害事故的现状和趋势，科学、合理、果断地确定应急救援方案。现场指挥部经确定，必须赋予现场救援的完全管辖权。各级领导可对现场指挥提出建议。但是，应急管理的实践要求我们必须是“谁拍板，谁负责”，而不能是“谁官大，谁说了算”。对于性质特殊的灾害事故，专家应发挥辅助决策的作用，向现场指挥部提出自己的建议。
（五）抢险救援
在应急救援的过程中，各相关部门应各司其职、密切协作，有关队伍服从指挥、相互配合。公安干警应封锁现场，设立警戒区域，进行交通管制，维护现场秩序，确保道路交通的畅通，并防止刑事犯罪的发生；医疗卫生部门应派出医护人员赶赴现场，救治、转运伤员；环保部们应对事故现场进行环境监测：专业救援队伍应携带专业救援装具赶赴现场救援。必要时，人民解放军、武警部队和民兵预备役部队也可投入应急救援。另外。抢险救援必须对现场的危险源进行监测，保护受困人员和救援人员的安全，防止次生、衍生灾害的发生。在应急救援的过程中，抢险救援人员应该遵循“先救人后救物”的原则。首先，人的生命是不可复制的，而物质财富是可以再创造的；其次，被抢救出来的人可能会成为应急救援的补充力量。
（六）扩大应急
在进行灾害事故处置时，如果事态恶化、难以遏制，灾害事故现场指挥部应启动扩大应急机制，及时向上级人民政府请求支援，加大应急救援队伍、物质、装备、资金等方面的投入力度，防止灾害事故的进一步恶化。
（七）信息沟通
灾害事故现场指挥部应将灾害事故的发展情况和处置的信息及时上报给有关政府领导。同时还应建立新闻发言人制度，将处置的最新信息发布给社会公众，以避免谣言和流言，做好社会舆论的引导工作。
（八）临时恢复
应急救援活动结束后，环保部门应对受到灾害事故影响的地区进行监测，卫生防疫部门要对疫病的流行进行监控，防止次生、衍生灾害的发生。同时，有关部门要清理现场和废墟，进行人员清点和撤离，解除警戒，开展善后处理和事故调查等。
（九）应急救援行动结束
现场指挥部撤销，应急预案关闭，应急救援行动结束。当灾害事故的威胁和危害得到控制或消除后，履行统一领导职责及组织处置工作的应急管理部门应当即刻停止已经采取的应急处置措施。
（十）调查评估
对灾害事故的起因、性质、影响、责任、经验教训等问题进行调查评估，并依法追究相关责任人的责任。
第三节、灾害事故应急处置措施
灾害事故处置是一种强制性行政应急措施，其目的是为处置及救援工作能够顺利开展创造条件，维护公共安全和社会秩序。一般来说，灾害事故的处置措施包括六个方面：救助性措施、控制性措施、保障性措施、预防性措施、动员性措施和稳定性措施。
一、救助性措施
我国灾害事故处置坚持“以人为本”的原则，将社会公众的生命安全放在首位。因此，在灾害事故发生时，应急管理部门必须有效组织人员对伤者进行救治，组织受到或可能受到灾害事故影响的社会公众进行安全疏散，并予以妥善安置。灾害事故的处置过程中要先避险，后抢救；先救人，再救物。
二、控制性措施
灾害事故发生后，应急管理部门应当对危险源、危险区域和所划定的警戒区逐层实施有效的静态控制，同时进行交通管制以实施有效的动态控制。这样，应急处置活动就会有一个比较有利的外部环境，灾害事故的扩散和升级就能够得到有效遏制，应急救援队伍、装备和物资也能顺利到达事发现场。
三、保障性措施
灾害事故发生后，基础设施部门应当及时修复被灾害损毁的公共设施，如公路、机场、码头、铁路等。现代社会的正常运转高度依赖于基础设施，为了恢复社会生产、生活的正常秩序，基础设施在应急处置过程中应该被格外加以重视不仅如此，基础设施的修复还可以稳定社会公众的情绪，并为应急救援队伍、装备和物资的运输创造有利的保障条件。例如，四川汶川大地震引发宝成铁路109号隧道山体塌方，致使21043次货物列车在隧道内脱线，油罐车起火燃烧，宝成铁路交通中断。宝成铁路是连接中国西北和西南的大动脉，担负着向四川灾区运送人员和物资的重要任务，经过283小时的奋战，宝成铁路才全线恢复通车。此外，在处置的过程中，应急管理部门还要确保食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应，使社会公众有水喝、有饭吃、有地方住、患病可及时得到医治，实现大灾之后无大疫。这些都是灾时民生保障的基本措施，可防止受灾地区社会矛盾激化。例如，南方暴风雪期间，保供电、保交通、保民生的“三保”政策有效防止了灾害事故的扩大升级。
四、预防性措施
在灾害事故处置的过程中，应急管理部门不仅要着力减轻已经造成的损害结果，还要对有关设备、设施以及潜在风险进行排查，并采取有效的预防性措施。
此外，应急管理部门还要注意防止各种次生、衍生事件的发生，如自然灾害引发的群体性灾害事故。
五、动员性措施
灾害事故的处置不能缺少强有力的资金、物资和人力保障。应急管理部门需要启动本级政府的财政预备和应急物资储备。必要时，应急管理部门可开展社动员，紧急征用企业、社会所储备物资、设备、设施、工具。应急活动结束后政府应给予被征用单位适当的补偿。这样，紧急征用活动才具有可持续性。此外，社会公众有义务参与灾害事故的处置工作，特别是有特定技术专长的社会公众，更应在灾害事故处置的过程中发挥自己的独特作用。
六、稳定性措施
《突发事件应对法》第51条规定：“发生突发事件，严重影响国民经济正常运行时，国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的紧急措施，保障人民群众的基本生活需要，最大限度地减轻突发事件的影响。灾害事故发生后，商品供应可能出现短暂性失衡。一些人可能会囤积居奇、哄抬物价、制假售假、扰乱市场秩序。还有一些不法分子趁火打劫，可能利用灾害事故造成的混乱局面进行违法犯罪活动。这些都会造成不必要的社会混乱，干扰应急处置工作的开展。因此，应急管理部门应协调国家执法机关，采取有效的稳定性措施，严厉打击违法犯罪活动，为灾害事故的应急处置创造一个良好的外部环境。
第四节、灾害事故应急指挥体系
我国各类灾害事故频发，每年因灾害事故造成巨大的经济损失和人员伤亡巨灾的发生引起了国内外广泛关注，不仅是灾难本身的毁灭性，还有政府的应急反应、应急能力。有效应急反应的核心是快速响应，有效指挥。在应急处置过程中，应急指挥处于核心位置，决定着事件的影响及损失大小。
一、灾害事故的应急指挥
应急指挥是指各级政府和相关职能部门在应急响应和应急处置期间，通过设立应急总指挥部、现场应急指挥部或应急指挥中心等临时性机构，按照既定的应急管理法制、体制和应急预案的要求，遵从一定的指挥关系，使用一定的指挥手段对灾害事故进行响应和处置的一系列活动，其目的是更有效率地开展应急组织与协调工作，使紧急事态和各种不利影响得到及时控制、减缓乃至消除。
应急指挥主要是指灾害事故发生后在“应急处置与救援”阶段的指挥工作。另外，根据《突发事件应对法》对突发事件的定义，当已经预警到有可能发生突发事件时，在突发事件发生之前也需要成立应急指挥组织，这期间的指挥活动也属于应急指挥。例如，当预警到有台风等灾害性天气时，有关部门需成立应急指挥部，进行指挥群众转移疏散等应急准备工作。当“事后恢复与重建”工作时间紧、任务重时，“事后恢复与重建”往往与“应急处置与救援”同时进行，这期间的“事后恢复与重建”工作也由应急指挥部统一领导，属应急指挥范畴。例如，在汶川“5·12”地震应急指挥体系中，国务院抗震救灾总指挥部下设了“生产恢复组”。根据《突发事件应对法》第58条，“突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当停止执行依照本法规定采取的应急处置措施……”因此，在“应急处置与救援”结束后开展的“事后恢复与重建”工作不属于应急指挥范畴。
在灾害事故的处置过程中，现场指挥部应该被赋予全权。近年来，我国灾害事故应急管理推行问责制，引发了一场场“官场地震”。灾害事故发生后，各级、各部门领导纷纷赶赴事发现场，靠前指挥，发布指示。这经常会导致现场秩序混乱，令出多门，现场指挥人员无所适从，而众多领导的指示往往又不统一，或者相互矛盾，甚至导致现场指挥部的权利被僭越，实际上造成了“谁官大，谁决策”的局面。有时，事发地政府和现场指挥部还不得不在百忙中抽身接待各级领导，给现场处置带来了诸多不便和麻烦。实际上，灾害事故应急处置是一项技术含量很高的具体工作。罗伯特·卡茨（Robert katz）认为，领导者必须具备三种技能：技术技能（业务能力）、人际技能（处理人际管理的能力）和概念技能（抽象和决策）。为了有效监督和指导具体工作，领导者的层次越低，对技术技能的要求越高。为此，高层领导一般应做到“帅不离位”，对具体的应急处置工作可给予方针、原则方面的指示，但不应干预现场处置工作。其实，在灾害事故的处置过程中，各相关部门之间的应急协调是很难解决的问题。这时，高层领导干部需要着力加以协调。
总之，在应急处置的过程中，现场指挥部要被赋予充分的权力。应急管理人员在广泛听取各方面意见的基础上，要发挥自身的指挥和创造精神，果断作出决策。另外在确保决策者和指挥者对公共安全负责的同时，也应给予他们更为宽松的决策环境。例如，美国在卡特里娜飓风过后反思处置不力的教训时，就特别强调了应急管理人员的“想象力”（imagination）。应急管理者没有宽松的决策环境，就没有想象力，也就没有创新性决策。在灾害事故不确定性极强的今天，创新对于应急管理人员来说是必不可少的。
二、灾害事故应急指挥的基本原则
我国《突发事件应对法》明确规定：国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。2006年4月，设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室），承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。灾害事由相应的牵头部门管理：自然灾害主要由民政部、水利部、地震局等牵头管是事故灾难则由国家安全监管总局等牵头管理。国务院办公厅负责总协调。各门、各地方也纷纷设立专门的应急管理机构，全国31个省（区、市）和5个计划单列市相继成立了应急管理领导机构，完善了应急管理体制以及专业应急指挥与协调机构。我国灾害事故应急指挥的基本原则如下。
（一）统一领导、综合协调
统一领导是指在各级党委领导下，在中央，国务院是灾害事故应急管理工作的最高行政领导机关：在地方，地方各级政府是本级行政区灾害事故应急管理工作的领导机关，负责本行政区域各类灾害事故应急管理工作，是负责此项工作的责任主体。在灾害事故应对中，领导权主要表现为以相应责任为前提的指挥权、协调权。综合协调，一是政府所属各有关部门、上级政府对下级各有关政府、政府与社会各有关组织、团体的协调；二是各级政府灾害事故应急管理工作的办事机构进行日常的协调。综合协调的本职和取向，是在分工负责的基础上，强化统一指挥、协同联动，以减少运行环节、降低行政成本，提高快速反应能力。”我国各类灾害事故的统一领导体制如图6-2所示。
（二）分类管理
按不同灾害事故的特性实施应急管理，确定管理原则、明确分级标准，开展预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等活动。一类灾害事故往往有一个或几个相关部门牵头负责，分类管理也就是分类负责。例如，防沉抗旱的分类管理体制组织结构示意如图6-3所示。


（三）分级负责
除社会安全事件外，一般或较大的灾害事故的应急处置由发生地县级政府和市、区的市级人民政府统一领导；重大或特别重大的由发生地省级人民政府统领导；影响全国、跨省级行政区或超出省级人民政府处置能力的由国务院统导。社会安全事件原则上由县级人民政府组织处置，但必要时上级人民政府可以直接处置。我国应急管理分级负责体制框架如图6-4所示。
（四）属地管理
原则上由县级以上地方人民政府负责处置灾害事故，但法律法规规定由国务院有关部门对特定灾害事故的应对工作负责的，就应以国务院有关部门管理为主。例如，核事故由国务院指定部门负责。地方各级人民政府是本行政区域灾害事故应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类灾害事故的应对工作。我国31个省（区、市）中，有26个成立了应急管理委员会或领导小组、总指挥部、指挥中心等应急管理领导机构。省级应急管理组织框架如图6-5所示。

三、我国灾害事故应急指挥体系
（一）政府层面的应急指挥体系
《国家突发公共事件总体应急预案》对“组织体系”中的领导机构、办事机构、工作机构、地方机构、专家组作出了规定，但是没有对应急指挥体系进行明确。《国家安全生产事故灾难应急预案》在“组织体系及相关机构职责”的规定中，明确了应急管理的常规组织，如“全国安全生产事故灾难应急救援组织体系由国务院安委会、国务院有关部门、地方各级人民政府安全生产事故灾难应急领导机构、综合协调指挥机构、专业协调指挥机构、应急支持保障部门、应急教提队伍和生产经营单位组成。”对“现场应急救援指挥部及职责”规定：现场应急救援指挥以属地为主，事发地省（区、市）人民政府成立现场应急救援指挥部现场应急救援指挥部负责指挥所有参与应急救援的队伍和人员，及时向国务院报告事故灾难事态发展及救援情况，同时抄送国务院安委会办公室；涉及多个领域、跨省级行政区或影响特别重大的事故灾难，根据需要由国务院安委会或国务院有关部门组织成立现场应急救援指挥部，负责应急救援的协调指挥工作。
政府各部门应急预案对应急指挥体系进行了一些规定。例如，在国家安全生产监督管理总局制定的海洋石油天然气作业事故灾难应急预案、危险化学品事故灾难应急预案、陆上石油天然气开采事故灾难应急预案、陆上石油天然气储运事故灾难应急预案、冶金事故灾难应急预案等应急预案中，对协调指挥机构与职责、有关部门（机构）职责、事故现场应急救援指挥部及职责只进行了原则规定。例如，在冶金事故灾难应急预案等应急预案中，作出了如下规定：在国务院及国务院安委会统一领导下，安全监管总局负责统一指导、协调冶金事故灾难应急救援工作，国家安全生产应急救援指挥中心具体承办有关工作。安全监管总局成立冶金事故应急工作领导小组，明确了协调小组组长由安全监管总局局长担任，成员单位为安全监管总局各司局。
对现场应急救援指挥部及职责作出了如下规定：现场应急救援指挥按照分级对应的原则，由相应的地方人民政府组成现场应急救援指挥部，地方人民政府负责人为总指挥，有关部门（单位）参加。现场应急救援指挥部负责指挥所有参与应急救援的队伍和人员实施应急救援，并及时向安全监管总局报告事态发展及救援力量、救援装备等情况。事故灾难跨省级行政区、跨多个领域或影响特别重大时，由安全监管总局或国务院有关部门协调成立现场应急救援指挥部。但是，以上规定没有明确应急指挥体系的组织结构、指挥方式和指挥手段等内容。另外，我国个别政府部门的应急预案对应急指挥组织体系有比较明确的规定。例如，《公路交通突发事件应急预案》规定了应急领导小组的组成与职责，特别是对应急工作组的组织结构与职责作了较为明确的规定。
1.    应急工作组
应急工作组在应急领导小组决定启动Ⅰ级公路交通突发事件预警状态和应急响应行动时自动成立，由交通运输部内相关司局组建，在应急领导小组统一领导下承担具体应急处置工作。应急工作组分为八个应急工作小组，即综合协调组、公路抢通组、运输保障组、通信保障组、新闻宣传组、后勤保障组、恢复重建组、总结评估组。
综合协调组、公路抢通组、运输保障组、通信保障组、后勤保障组在应急领导小组决定终止Ⅰ级公路交通突发事件预警状态和应急响应行动时自动解散；新闻宣传组、恢复重建组、总结评估组在相关工作完成后，由应急领导小组宣布解散。
2.    现场工作组
现场工作组是由应急领导小组按照国务院要求或发布公路交通运输Ⅰ级预警和响应时，或者根据地方交通运输主管部门请求，指定成立并派往事发地的临时机构。当现场工作组由国务院统一组建时，交通运输部派出部级领导参加现场工作组；当现场工作组由国务院其他部门统一组建时，交通运输部派出司局级领导参加现场工作组。现场工作组具体职责如下：
（1）按照国务院的统一部署，参与地方人民政府组织开展的突发事件应急处置工作，并及时向应急领导小组报告现场有关情况；
（2）负责跨省公路交通应急队伍的现场指挥和调度，并保障作业安全；
（3）提供公路交通运输方面的技术支持；
（4）协助有关部门开展公路建设工程、道路运输、客货运站安全事故的应急处置工作；
（5）承办应急领导小组交办的其他工作。
（二）专业救援力量应急指挥体系
我国各专业救援力量对其应急指挥体系也作了较为明确的规定，如公安消防部队应急指挥体系、中国国际救援队应急指挥体系等。下面以公安消防部队为例进行介绍。
《公安消防部队执勤战斗条令》中对公安消防部队的应急指挥体系作出如下规定：
（1）指挥层级：公安消防部队的灭火和应急救援组织指挥通常分为总队、支队、大队、中队、班五个层次。
（2）指挥程序：迅速调集作战力量，启动指挥决策系统，侦察掌握现场情况，制定作战方案，部署作战任务，指挥战斗行动，落实战勤保障。
（3）指挥原则：组织指挥应当坚持统一指挥、逐级指挥的原则。紧急如图下，指挥员可以实施越级指挥，接受指挥者应当执行命令并及时向上一级指队报告。公安消防支（大、中）队独立作战时，通常由本级指挥员指挥。两个以上公安消防支（大、中）队协同作战时，上级指挥员到达现场前，实施属地指挥；上级指挥员到达现场后，应当实施直接指挥或授权指挥。公安消防部队和其他防队伍共同执行灭火与应急救援任务时，由公安消防部队实施统一指挥。对于灾害事故规模大、参战力量多、作战时间长、现场情况危险复杂、灭火与应急教援难度大的灾害事故现场，公安消防部队应当及时成立现场作战指挥部，统一指灭火与应急救援行动。
（4）与属地政府协调：当发生重大、特别重大灾害事故，需要调动多方面力量协同作战时，公安消防部队现场最高指挥员及相关人员应当参加由地方政府和公安机关及相关部门领导组成的灭火与应急救援总指挥部。公安消防部队应当适时建立现场作战指挥部，具体负责现场的指挥工作。
（5）应急指挥组织结构：公安消防部队现场作战指挥部一般由总指挥员、副总指挥员，以及下属的作战指挥组、通信联络组、技术专家组、政工宣传组、后勤保障组及其相关人员组成，并设立现场文书和安全员，如图6-6所示。现场作战指挥部，应当设置在接近现场、便于观察、便于指挥、比较安全的地点，并设置明显的标志。


（三）大型企业应急指挥体系
我国部分大型企业在有关安全生产事故的应急预案中，对应急指挥有一些初步的规范。下面以鞍山钢铁集团公司为例进行介绍。
鞍山钢铁集团公司应急救援指挥体系由集团公司安全生产事故应急救援指择部及其办公室、应急救援信息中心和各专业应急救援组组成。应急救援指挥体系应急救援指挥部负责事故救援工作的综合组织、指挥和协调，其组成为：
（1）总指挥：集团公司总经理。
（2）常务副总指挥：集团公司分管安全、消防、保卫的副总经理。
（3）副总指挥：集团公司分管生产、设备、技改、组织人事、技术、财务的副总经理和集团公司工会主席。
（4）指挥部成员：集团公司安全环保部、集团公司企管部、集团公司保卫部、集团公司工会、集团公司组织人事部、集团公司科技部、集团公司办公室、集团公司技改部、集团公司宣传部、集团公司卫生处、鞍钢股份公司、矿业公同、建设集团有限公司、铁路运输公司、生产协力中心，设备检修协力中心、生活后勤协力中心、汽车运输有限责任公司、公务用车服务中心、电讯厂、鞍钢目报社的主要负责人。
（5）应急救援信息中心设在鞍钢股份公司总调度室、负责事故信息接收与报告，指挥部指令的传达，与气象部门联系并获取相关气象资料，及时通知各应急救援组和事故单位，确保应急救援顺利进行；24小时专人值班。
（6）应急救援指挥部下设应急管理办公室、厂区抢险救援组、矿山抢险救援组、消防保卫组、医疗救护组、通讯保障组、生活保障组、运输保障组、善后处理组。
（7）应急管理办公室设在集团公司安全环保部，负责集团公司安全生产的日常紧急管理工作、安全生产事故综合应急预案的评审、修订和演练工作，应急响应过程中的对内、对外协调联络工作。
（8）专家组：根据安全生产事故的具体情况，集团公司安全生产事故应急救援指挥部、专业应急救援组抽调内部或聘请外部相关技术专家组成专家组；职责是对安全生产事故应急救援制定技术方案并进行技术指导，参加事故原因分析、调查总结等；专家由各应急救援组提名、通知和召集，报主管领导批准后建立专家库，纳入各级应急救援预案附表，备查调。
专家组由以下人员组成：事故单位的厂长、生产副厂长、技术负责人，事故区域行政和技术负责人、操作及生产人员，与发生事故的设备、设施相关的设计、管理及专业单位人员，事故主管部门管理人员，根据事故的性质和情况外聘的业内专家。