灾害事故应急救援理论与方法—应急救援准备

预防准备充分、快速反应有效，是应急救援工作的前提。一切应急救援工作，都必须把预防和快速反应放在首位，做到防患于未然、有效应对。在做好各项灾害预防工作的同时，必须做好各项应急救援准备，牢固树立忧患意识。有备未必无患，但无备必有大患。居安思危，积极准备，提早做好各种救援准备和防范工作，才能在灾害来临时不至于进退无据、惊慌失措。

第一节应急救援准备概述

一、应急救援准备的内涵

应急救援准备是为了应对各类突发事件而提前采取的应急措施，主要包括相关资源、应急预案、组织机构、救援队伍以及应急演习等方面的内容。应急救援准备也可称为灾害救援准备，其定义和内涵经历了较为复杂的演化过程，并且还在进一步发展。应急准备过去被作为应急管理的四个阶段(减灾、准备、响应、恢复)的一个组成部分。对于减灾和准备的区别与联系，学术界曾进行过较多的探讨。美国国家研究委员会的报告曾指出，“减灾是在灾害发生前实施的各种措施，并在灾害发生时提供被动的保护。相反，应急准备则包括编制预案和程序，征募并培训人员，获取必要的设施、装备和材料，以为应急响应提供主动保护”①。减灾活动主要包括较长远的土地规划、建筑标准、房屋搬迁，以及风险评估和各种降低风险的措施；准备活动主要包括较短期的预案编制，人员培训、演练，物资、装备、通信保障等。有些活动可能跨越“减灾”和“准备”的边界，如建立警报系统和应急通信系统、编制疏散方案、开展公众教育等，它们既是减灾活动，也是准备活动的重要内容。

“9·11事件”之后，美国“总统政策第8号指令”(PPD-8) 特别强调“国家应急准备”①。美国《国家应急准备指南》(“NPG”) 将应急准备定义为“一系列事先精心设计的关键任务和行动，以建立、保持和改进国内各类事件的预防、保护、响应、恢复所必需的操作能力。准备是一个连续的过程，包含各级政府的努力，政府、私人部门和非政府组织间的协调行动，以识别危险、确定脆弱性和识别所需要的资源”②。国家应急准备的周期包括计划、组织、装备和培训，演练、评估和改进等关键环节，从而把准备提升为“预防、保护、响应、恢复”之外的基础性、全过程的行动。

传统意义上，一般认为应急准备仅是为了实施应急救援而采取的一系列准备措施。而现代应急准备的范围已经有了明显扩大，其贯穿于整个应急管理的工作流程中，要求各级政府、企业和非政府组织进行相互的协调配合，并事先确定风险因素及救援资源。可以说，应急准备是一种能力，是保护、防范、快速响应和恢复的能力；准备活动需要进行规划，充分的准备离不开科学程序的规划；准备活动是一个持续的过程，需要在具体的实践活动中不断完善提高；准备活动应是能测量和评估的，并能纠正和改进。因此，应急准备是指为有效应对突发事件、提高应急管理能力而采取的各种措施与行动的总称，包括意识、组织、机制、预案、队伍、资源、培训演练等各种准备。应急准备已经从应急管理过程中的一个环节演化为一种支撑应急全过程的基础性行动。

二、国内外应急救援准备概况

(一)国外应急准备概况

1.美国

以美国为代表的主要发达国家普遍重视突发事件应急预防准备机制建设，加强应急预防准备能力建设是大势所趋。美国政府在2001年“9·11”恐怖袭击后，出台了《国土安全法》，以加强国土安全防卫工作。2005年3月，联邦政府发布了《临时全国准备目标》，开始尝试设立应急准备目标，并加强相应的应急准备工作。2006年10月4日，美国前总统布什签署的《后“卡特里娜”应急管理改革法》第652条明确指出，需要年度的国家应急准备报告来评估全国应急准备工作，在联邦法律上确认了应急准备工作是美国应急管理体系的重要内容。2007年9月，美国联邦政府根据《后“卡特里娜”应急管理改革法》，制定完成了《国家应急准备指南》(NPG) 。东日本大地震发生后， 2011年3月30日， 美国前总统奥巴马签发的《总统政策第8号指令》(PPD-8) 取代了《总统国土安全政策指令》(HSPD-8) ， 这是美国应急管理体系重构的“分水岭”。

《总统政策第8号指令》(PPD-8) 正式明确了把全国应急准备工作作为基本战略和具体目标。实际上， PPD-8的出台旨在建立一种整体性的、全国的、以能力为基础的准备模式；同时，也阐明了美国应急准备工作的基本策略，并强调，“我们的国家应急准备是所有各级政府、私营和非营利部门以及公民个人的共同责任”。美国政府已经把全国应急准备工作纳人整个国家的安全战略，成为巩固美国国家总体安全的一项基本战略。在此基础上，美国政府发布了一系列应急管理的重要文件，使应急准备体系更符合加强全国应急准备和提升核心能力的需要。例如，制定完成了《国家应急准备目标》《国家应急准备系统》两份核心文件，明确界定了新的核心能力，以及建立能力的方法和途径；同时，每年发布《国家应急报告》。进一步审查和完善了综合应急准备指南的一系列文件。例如，指导如何制作应急预案的《综合应急准备指南101(2.0版本) 》(CPG101Ver-sion 2.0) ； 指导如何开展风险分析与评估的《综合应急准备指南201》； 指导如何开展信息传递和资源整合的《综合应急准备指南502》等文件。

《总统政策第8号指令》(PPD-8) 对美国全国应急准备目标、全国应急准备系统、全国应急准备报告等作出了具体部署和安排，加强应急准备工作成为美国应急管理体系重构的基本导向，实现全国应急准备目标成为整个应急管理体系建设的重心， 并有了明确的要求和考核的指标①。首先， PPD-8要求美国国土安全部长在指令发布后的180天内，向总统递交全国应急准备目标。从实际的执行情况来看，美国国土安全部具体负责制定的全国应急准备目标，不但需要考虑具体的威胁、脆弱性和风险，而且要考虑区域特点，以及包括具体的、可衡量的和优化的指标来降低相关风险。《全国应急准备目标》中明确界定了美国政府针对特定类型的、对美国国家安全有最大风险的重特大突发事件所应具备的核心能力。同时，强调了通过一个综合的、多层次的、全国的应急准备方法来优化资源的使用；并指出，全国应急准备目标应该结合国家安全战略、总统政策指令等重要政策， 为跨机构应急管理工作提供有力的指导。其次， PPD-8要求国土安全部长在240天内向总统递交全国准备系统。美国政府把全国应急准备系统界定为，“应该是一整套能够使全国满足准备目标所需要的指南、项目和过程”。全国应急准备系统是设计来帮助指导各层级政府、非营利部门和公众来建设和维持全国应急准备目标中列出的能力。全国应急准备系统需要在规划、指南、组织、装备、训练和演练等具体领域，考虑建设和实现特定能力，它还采用了一种全国性的方法来建设、维持与准备相关能力，并强调，在应急管理过程中要实现闭合式、累进式的提高。同时，该系统还包括一系列的、整合的全国应急规划框架，涵盖了预防、保护、减缓、响应和恢复5个方面。这些框架建立在可扩展的、弹性的和适应性的协调结构的基础上，该结构与关键的准备角色、责任和术语相一致，并且全国应急准备系统包括跨机构的操作手册来支持《全国应急规划场景》(NPS) 的应用。最后， PPD-8要求美国国土安全部部长每年应提交根据全国应急准备目标制定的全国应急准备报告。《全国应急准备报告》概括了实现目标中所规定的建设、支持和提供核心能力的进度。

从整体上看，美国政府把应急管理体系设计作为一项战略工程，以推动应急准备工作逐步向累进式、闭合式的循环过程发展。美国应急准备工作的整体制度设计体现在6个方面：一是美国政府把风险分析与评估作为应急管理准备工作的逻辑前提和基础；二是根据风险分析与评估的结果确定制定战略、规划和预案；三是在战略、规划与预案中，构建适应其目标的管理组织结构，匹配与之相适应的资源，以便履行自身的职责；四是在此基础上，开展应急管理培训工作，围绕应急管理实际需求，使相关的应急管理人员都必须达到地方、部落、州、联邦或专业领域的资格和能力标准；五是在演练中测试预案、组织、配备、培训等环节的效果；六是所有地方、部落、州和联邦政府部门应该制定改进计划、评估演练工作、总结经验教训，进一步提升应急准备工作。可以注意到，美国在加强应急准备工作的同时，把全国应急准备工作真正融汇到了国家大安全战略中，实现了突发事件应急管理体系与美国国家安全体系的更好整合。

2.英国

为有效应对各类危机，英国从本国历史和现实情况出发，有针对性地采取措施完善应急管理体系，不断提升国家应急能力。在管理法制方面，2004年1月通过了《国内紧急状态法案》，强调预防灾难是应急管理的关键，要求政府把应急管理与常态管理结合起来，尽可能减少灾难发生的危险，同时开展必要的培训和演习，做好应急准备；明确规定了地方和中央政府对紧急状态进行评估、制定应急计划、组织应急处置和恢复重建的职责①。随后，英国又陆续出台了《2005年国内紧急状态法案执行规章草案》《2006年反恐法案》等。根据法律规定，英国各级政府及部门还组织制定了各种紧急应变计划，具体规定了不同紧急情况下的应对措施、程序和职责分工。

在组织机构方面， 英国设立内阁办公室国民紧急事务秘书处(CCS) ， 充分发挥应急管理办事机构的职能作用。主要职能：一是负责应急管理体系规划和物资、装备、演练等应急准备工作；二是对风险和危机进行评估，分析危机的发生概率和发展趋势，确保现有的应急计划和措施足以应对；三是在危机发生后，确定“领导政府部门”(LGD) 名单、职责(CCS还负责平时适时更新LGD名单和职责) 和是否启动COBR， 制定应对方案， 协调各相关部门、机构的应急处置。在区域性突发公共事件处置中， 负责督促地方政府报告处置情况。在LGD处置不当或不力时，及时介人并进行干预；四是对应对工作进行评估，从战略层面提出改进意见，协调推动应急管理立法工作；五是负责组织应急管理人才培训。CCS的设立， 是英国加强应急管理的一项重要举措， 既促进了应急管理与常态管理的有机结合，又提高了中央政府应对重大危机的效率。

英国在强化政府部门间协调和协作的同时，还重视基层的公共安全管理，善于动员和储备社会应急力量。一是广泛普及应急知识。英国注重在日常生活中通过教育、培训和情景训练，增强公众的危机意识和自救互救能力。英国内政部向全国每户居民寄送“紧急事故指南”，帮助公众为紧急事故做好必要准备。全国各地每年都要举行多种紧急应变演习。二是鼓励非政府组织和民间团体建立应急志愿者队伍。英国非政府组织和团体众多且由来已久，一部分机构还承担公共服务职能。政府把这些民间力量纳人应急管理体系，支持建立各类专业性、技能性的应急志愿者队伍，在很大程度上弥补了政府应急资源的不足，同时也增强了民间组织的社会责任感。三是利用媒体发布信息和安抚公众。英国政府非常重视第一时间准确发布突发公共事件信息，即使是三言两语，也会立即发表声明，从一开始就掌握信息传播的主动权。注重提高政府部门和公共服务机构在紧急情况下应对新闻媒体的能力，并作为应急计划的一个组成部分；同时，还注意通过广播、电视及时向公众提供应急防护信息和安全指导，培养公众通过主流媒体获取帮助的习惯。

3.日本

日本在应急管理特别是防灾减灾方面，法规健全、宣传到位、保障有力，预防和处置各类突发事件的成效显著，已经形成了一套较为完善的综合性防灾减灾对策机制。在预防和应对灾害方面，日本坚持“立法先行”，建立了完善的应急管理法律体系。1946年，日本颁布了《灾害救助法》。1961年制定颁布了《灾害对策基本法》，对防灾理念、组织体系、规划、预防等事项作了明确规定，是日本防灾抗灾的根本法律依据。根据《灾害对策基本法》，日本还颁布了《河川法》《海岸法》《防沙法》等法律法规。目前，日本共制定应急管理(防灾救灾紧急状态)法律法规227部①。各都、道、府、县都制定了《防灾对策基本条例》等地方性法规。

在防灾救援宣传方面，日本政府部门及社会团体根据本地区有可能出现的灾害类型，编写形式多样、通俗易懂、多国语言的应急宣传手册，免费向公众发放，普及防灾避灾常识。同时，社区积极组织居民制作本地区防灾地图。通过灾害分析、实地调查、意见收集、编写样本、集体讨论、印刷发放等环节，使居民了解本地区可能发生的灾害类型、灾害的危害性、避难场所的位置和正确的撤离路线，真正做到灾害来临时沉着有效应对。同时，日本将防灾教育内容列人了国民中小学生教育课程，通过理论授课、观看影片、参加应急训练等形式宣传应急知识，增强应急意识，培养应急能力。同时，教育部规定学校每个学期都要进行防灾演习。

在应急设施方面，日本充分利用中小学牢固的体育馆、教室和空旷的操场、公园等，建设了众多的应急避难场所，并在街道旁设置统一、易识别的“避难场所指示标志”，便于指引公众迅速准确到达应急避难场所。酒店、商场、机场、地铁站等公共场所都有明确的避难线路图，线路图中清楚地标明了目前所处的位置、消火器材和避难器具的位置及避难线路。所有建筑物的消防通道都标有红色倒三角，一旦发生火灾，消防员即可迅速由通道进入楼内解救被困人员。防灾公园内有消防直升机停机坪、医疗站、防震性水池和防灾用品储备，并架设电信通信设施，确保出现危机时能有效发挥防灾功能。

另外，日本还建立了应急物资储备和定期轮换制度，各级政府和地方公共团体要预先设计好救灾物资的储备点，建立储备库和调配机制。其中，主要食品、饮用水的保质期是5年，一般在第4年的时候更换，更换下来的食品用于各种防灾演习。

(二)我国应急救援准备概况

我国也非常重视突发事件应急预防准备机制和能力建设。2007年通过的《中华人民共和国突发事件应对法》①第5条规定，突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响。第20条规定，县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、突发事件灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。省级和市、区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，组织进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。县级以上地方各级人民政府按照本法规定登记的危险源、危险区域，应当按照国家规定及时向社会公布。第23条规定，矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位，应当制定具体应急预案，并对生产经营场所、有危险物品的建筑物、构筑物及周边环境开展隐患排查，及时采取措施消除隐患，防止发生突发事件。第35条规定，国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。第63条规定，地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门未按规定采取预防措施，导致发生突发事件，或者未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。第64条规定，有关单位未按规定采取预防措施，导致发生严重突发事件的，或者未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患，导致发生严重突发事件的，由所在地履行统一领导职责的人民政府责令停产停业，暂扣或吊销许可证或营业执照，并处五万元以上二十万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。

2014年通过的《中华人民共和国安全生产法》①第3条规定，安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针。第32条规定，生产经营单位应当在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上，设置明显的安全警示标志。第37条规定，生产经营单位对重大危险源应当登记建档，进行定期检测、评估、监控，并制定应急预案，告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施。生产经营单位应当按照国家有关规定将本单位重大危险源及有关安全措施、应急措施报有关地方人民政府安全生产监督管理部门和有关部门备案。第38条规定，生产经营单位应当建立健全生产安全突发事件隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除突发事件隐患。突发事件隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。县级以上地方各级人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当建立健全重大突发事件隐患治理督办制度，督促生产经营单位消除重大突发事件隐患。第99条规定，生产经营单位未采取措施消除突发事件隐患的，责令其立即消除或限期消除；生产经营单位拒不执行的，责令其停产停业整顿，并处十万元以上五十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款。

目前，我国已经制定了《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国安全生产法》等法律规定，但是明确执法主体和主责部门、权限范围、监管方式、处罚措施等配套法规还不完善，还应尽快研究制定社会动员、风险评估、应急财产征用补偿、应急资金使用、应急产业发展、应急管理公益性基金、巨灾风险保险体系等相关配套制度，形成保障、促动、固化、提升应急预防准备机制创新的倒逼动力，真正实现源头治理、关口前移、重心下沉、“治未病”。

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段。党中央、国务院把维护公共安全摆放在更加突出的位置，要求牢固树立安全发展理念，把公共安全作为最基本的民生，为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网。要求着眼于最严峻、最复杂的局面，深入研究突发事件发生发展的动态演化规律，以问题为导向，提出突发事件防范及应急能力建设需求，有针对性地做好各项应急准备，牢牢把握主动权。党的十九大报告指出，要树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重(特)大安全事故，提升防灾治灾救灾能力。这些重要指导思想，对下一步如何做好应急救援准备工作指明了道路，提出了总的要求。

三、应急救援准备的基本原则

应急救援准备工作应认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照编织全方位、立体化公共安全网络的总要求，坚持目标和问题导向，着力补短板、织底网、强核心、促协同，积极推进应急管理工作法制化、规范化、精细化和信息化，最大限度减少突发事件及其造成的损失，为全面建成社会主义小康社会提供安全保障。

(一)以任务需求为牵引

应急救援准备以任务需求为牵引，即应急救援的准备、组织实施与发展变化离不开任务需求的引导，这一规律揭示了应急救援建设与应急救援行动实践之间内在、本质的联系。未来应急救援行动需要什么样的能力，就需要什么样的应急救援建设，这是不以人的主观意志为转移的客观需求。从救援内容上看，应急救援准备既要有旨在提高应对自然威胁能力的内容，又要有旨在提高应对事故灾害威胁能力的内容；既要有应对公共卫生威胁的救援内容，又要有应对社会安全威胁的内容，这些内容在救援中又各具特色。从救援方法上看，应急救援准备要有军地联合救援、行业的专业救援等多种方法。从救援手段上看，应急救援准备既要利用现有的一般手段，又要借助先进的科学手段。从救援环境上看，既要考虑到不同地域的救援环境，又要考虑到特殊地域的恶劣环境。从救援主客体上看，应急救援准备既有来自部队的救援力量，又有来自地方各级政府和相关专业人士的力量。

(二)以全民参与为基础

应急救援准备，必须全民动员、全民参与、专群结合。在应对灾害的过程中，民众是最为直接的参与者，广大民众不但是灾害应急救援的当事者又往往是见证者。当灾害发生后，在专业应急救援队伍没有到达现场之前，民众有组织的自救行为往往能减少灾害带来的损失。例如，2008年初的南方冰雪之灾，广大民众对暴雪的到来总体上缺少必要的心理准备和物资准备，部分城市连化雪用的工业用盐也储备不足。但通过政府的积极动员和媒体的宣传引导，广大民众能够主动走出家门和专业救援力量一道成功地战胜了低温雨雪灾害。面对灾害，民众的防灾意识、救灾知识、自救能力等十分重要，如果没有广大民众参与，只靠少数专业人员和专业队伍，不可能及时完成大量繁重的救援任务。另外，民众还可以以各种形式向专业救援队伍反映更多的情况和有价值的救援信息，这些都有助于救援力量有针对性地采取行动，更加快速地展开救援工作。

(三)以社会发展为推动

应急救援作为一个复杂的开放性系统，离不开与外部环境的物质、信息和能量的交换，只有从外部环境及时得到所需的物质、信息和能量才能维持应急救援系统的正常运转，并向着好的方向演化。应急救援的效果直接受各种救援装备、救援器材等的影响，如果这些救援器材装备性能先进、技术可靠，就能大大提高应急救援的效率，就能在较短的时间内达成救援目标，完成救援任务。而这些应急救援所借助的装备器材和各种设施，主要来自社会这个大环境，只有社会科技水平提高了，经济实力增强了，应对灾害的救援意识强化了，应急救援所需的各种软硬件设施才能快速更新，才能更好地保障应急救援所需。因此，正是社会发展促进了应急救援技术手段的进步，进而推动了应急救援能力的不断提高。应急救援准备从根本上取决于国家安全形势需要，国家面临着什么样的威胁，救援就要具备什么样的能力。这些都将伴随着社会的不断进步和发展的不断提高。如国家雨雪冰冻或洪水等灾害可能危及人民的生命财产安全，就要重点就应对灾害救灾做好各项应急救援准备工作等内容；国家暴恐势力行动猖獗，可能有危及社会稳定的威胁，就要重点就应对社会安全事件做好防范和维稳等内容的应急救援准备工作。可见，应急救援需求的不断变化，正是社会发展过程中所面临的安全形势所推动的。应急救援准备以社会发展为推动这一原则，体现了社会这一外部环境对救援准备的影响和制约作用，揭示了社会发展与救援之间的联系。

第二节应急救援准备的要素

应急救援是一项复杂性、长期性、基础性、系统性的系统工程，涉及社会的方方面面，需要诸多部门和单位共同参战，必须加强统一组织指挥和各方面的协作配合，形成指挥程序化、执勤规范化、管理制度化、救援科学化的应急救援管理体制，构建“政府领导、部队主战、部门联动、社会参与”的应急救援工作新格局。应急救援准备的主要内容有应急救援规划、应急救援力量、应急救援装备、应急救援演练等几个方面。

一、应急救援规划

应急救援规划是指与突发事件应急管理有较为密切关系的各种规划，包括事先消除或减轻突发事件影响的减灾土地利用规划，增强应急能力发展与建设规划，对事中应急响应行动作出制度性安排的应急响应规划，以及事后灾区恢复重建规划等①。应急准备与规划紧密相关，可以说没有规划的编制与实施就谈不上真正意义上的应急准备。相反，如果能够编制好各种规划，并确保其顺利实施，应急准备就会水到渠成。做好应急准备需要事先开展战略性的规划，规划应有一套规范化、程序化、科学化的系统方法。基于能力的规划，是目前一种较新的方法，它可在不确定的情况下，为广泛的挑战提供适当的应对能力；在具备一定能力后，可根据事件情况将能力进行划分整合，满足不同类型突发事件的需要，具有很强的适应性；列出详细能力便于培训演练和评估，有利于进一步完善；提供详细的准备过程和方法，便于各部门统一标准进行准备。基于能力的规划更强调自主性，注重灵活性，是美国国内发展能力的优先选择。基于情景的规划，是在对以往事件发生、运行规律认识的基础上，总结以往的做法和经验，规划出一些特定的情景，根据情景的严重程度和可能发生的概率，制定详细的实施计划，包括指导原则、防治方案、调用资源、保障措施等。该方法是在总结经验的基础上形成的，对人员的能力要求较多。规划预案是国家应急准备的重要基础，运用风险分析法提出最低数量的可信情景，在此基础上逐步进行更新和调整。规划预案强调可接受性、合理性、完整性、标准化、可行性、灵活性和兼容性。基于威胁的规划，是针对某一或某种特定的威胁来规划准备工作。这种威胁一般是明确的，包括威胁的性质、可能发生的地点、强度和范围、可能造成的人员伤亡、基础设施破坏等。在特定威胁比较明确，或者目标是为了应对某一特定威胁时，可采取此方法。

目前，我国应急管理领域还缺少战略规划方面的研究，在编制应急预案和进行应急体系建设规划时，尚没有成熟的战略规划方法作为指导。大多是按照问题导向或目标导向，根据经验提出任务和行动方案。有些仅参考模板或导则“编制”规划和预案，只有极少数自觉或不自觉地采用了“基于情景的规划方法”。对应急准备战略规划层面的研究较少，缺乏可指导应急准备实践的战略规划理论、方法及工具，在一定程度上导致我国在应急管理方面缺少战略级方针、政策、计划等指导性文件。《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》已颁布实施，明确了国家“十三五”期间突发事件应急建设总体目标，到2020年，建成与有效应对公共安全风险挑战相匹配、与全面建成小康社会要求相适应、覆盖应急管理全过程、全社会共同参与的突发事件应急体系，应急管理基础能力持续提升，核心应急救援能力显著增强，综合应急保障能力全面提升，社会协同应对能力明显改善，涉外应急能力得到加强，应急管理体系进一步完善，应急管理水平再上新台阶。提出五项主要任务和八个具有综合性、全局性的重点建设项目，对下一步国家应急体系建设作出明确规划。贯彻落实好《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》，对于统筹推进国家突发事件应急体系建设具有重要意义。

二、应急救援力量

应急救援力量是实施应急救援任务的物质基础，是构成应急救援的基本要素之一。我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第41章“加强公共安全体系建设”中明确指出，要“建立健全统一指挥、结构合理、反应灵敏、保障有力、运转高效的国家突发事件应急体系，提高危机管理和风险管理能力。健全应急管理组织体系，完善应急预案体系，强化基层应急管理能力”②。应急救援力量作为应急管理组织体系的组成部分，是处置突发公共事件、实施应急救援的主体，它指的是各种应急救援的能量资源，包括人力资源、物质资源(物资装备等)以及相关的制度资源等，主要由公共应急救援力量、专业应急救援力量、企业应急救援力量和社会应急救援力量等组成。其中，公安消防部队、解放军、武警等是我国应急救援的主要力量；医疗急救队伍、地震救援队、矿山救援队等是我国应急救援的专业力量，主要承担各自行业领域内公共危机事件的应急救援工作；企事业专职消防队、志愿消防队和各类社会志愿救援组织等是我国应急救援的社会力量，是我国应急救援力量的重要组成。《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》明确指出，要加强核心应急救援能力建设，强化公安、军队和武警突击力量应急能力建设，支持重点行业领域专业应急队伍建设，形成我国突发事件应对的核心力量，承担急难险重抢险救援使命。强化应急救援突击力量建设，开展省、市、县三级综合应急救援队伍标准化建设，强化救援人员配置、装备配备、日常训练、后勤保障及评估考核，健全快速调动机制，提高队伍综合应

急救援能力。

(一)力量运用原则

1.服从大局

服从大局，是指在动用专业救援力量应对重大突发事件时，要把维护国家的战略利益和实现国家的政治目的放在首位。无论处置什么类型的重大自然灾害，无论是国内救援行动，还是参与国际救援行动，都要服从服务于国家的根本利益。当国家的核心利益与其他利益发生矛盾时，要坚定维护国家利益不受损害。指挥员要从大局出发，果断决策，防止发生因局部利益损害全局利益的现象。

2.依法使用

依法使用救援力量，是指在动用专业救援力量和军队、武警力量参与国内外救援时，要依据国家有关法律，以及国际法和国际惯例，果断动用救援力量和采取有效处置手段。在应对国家重大灾害方面主要依据《中华人民共和国突发事件应对法》。在应对重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件中，事发地驻军可根据地方政府的请求按指挥权限边行动边报告，或先行动后报告，以最大限度地减轻灾害对社会造成的危害和影响。

3.军地协作

军地协作，是指在动用应急救援力量时，应充分利用军地的不同资源，发挥军地各自的优势相互协作共同完成应急任务。通过军地协作，划分任务和职责，将军队和地方各职能部门在使用与管理中的责任和权限明确到位，便于各职能单位有针对性地做好相应的工作，免责权不清，影响应急救援的整体行动。

4.统一指挥

统一指挥，是指在动用应急救援力量应对重大灾害事件时，要围绕统一的目的，及时明确指挥关系和指挥员，以便实施统一的指挥协调和控制。按照“属地统一领导、军队集中指挥”的原则，组织实施统一行动，在事发地党委和政府的统一领导下进行，具体任务由上级明确的指挥机构赋予。

(二)依托消防部队构建应急救援力量体系

公安消防部队作为公共危机应急救援的主要力量，既是重大公共危机应急救援中的骨干力量和突击队伍，又是城镇综合应急救援的常备力量；既有组织体制、政治思想和战斗纪律的优势，又有丰富的社会应急救援经验和先进的专业技术装备。以消防队伍为主体，发挥“一队多用、一专多能”的骨干作用，承担各类公共危机的日常救援任务，是世界上绝大多数国家应急救援力量建设的共有模式。建立以公安消防部队为主体的应急救援力量体系是我国各类公共危机应急救援工作的基本平台。以政府为主导，发挥公安消防部队独特优势，协调相关部门救援力量，建立统一高效的应急救援力量体系，改变分灾种管理模式下分部门、分系统设置应急救援队伍的现状，解决部门分割、力量分散、重复投人等问题，切实提高应急救援能力。

(三)提高重点行业领域专业应急救援能力

依托大型企业、工业园区、公安消防应急救援力量，建设国家级危险化学品应急救援基地和队伍，推进区域性危险化学品应急救援队伍建设，加强危险化学品生产储运企业应急救援队伍建设，配备专家人才和特殊装备器材，强化应急处置技战术训练演练，提高危险化学品泄漏检测、物质甄别、堵漏、灭火、防爆、输转、洗消等应急处置能力。加强水上应急救助和抢险打捞能力建设。着力强化“一带一路”、京津冀、长江经济带等沿海和内河监管救助基地建设，大力推进南海等深海、远海海上搜救和航海保障能力建设，完善空间布局；加强通信监控指挥系统、航空器船舶等机动力量、抢险打捞装备配置，增加保障深度500米的饱和潜水工作母船，以及可参与全球海上搜救和国际救援行动的海洋救助船及深海扫测打捞设备。建成国家核事故应急救援队，形成复杂条件下重特大核事故突击抢险和紧急处置能力，指导推进核电企业核事故应急救援队伍建设和省级核应急能力标准化建设。建设国家级核应急专业技术支持中心和国家级核应急培训基地，推动军民共用核安全实验室建设和技术研发，基本形成专业齐全、功能完备、支撑有效的核应急技术支持体系。推进国家紧急医学救援基地和区域紧急医学救援中心建设，构建陆海空立体化、综合与专科救援兼顾的紧急医学救援网络。健全各级紧急医学救援队伍，优化国家卫生应急队伍布局，建立队伍运维保障长效机制。推进帐篷化现场卫生应急处置中心建设，强化远程航空投送能力和极端条件下的自我保障能力。完善国家卫生应急现场处置指导专家库，逐步建设国家和省级突发事件心理干预救援队伍。

(四)发挥志愿者应急救援重要辅助力量

志愿者救援力量是指提供应急志愿服务的组织与群体。志愿者救援力量往往由当地群众和非政府救援力量组成，他们对当地情况比较熟悉，并与社会各界有着密切联系，能够在第一时间展开自救和互救。志愿者队伍较为灵活，在灾害来临时能够迅速组建，灾害处置结束后予以解散。志愿者队伍能够较好地辅助专业救援力量，减少救援成本，达成就近、就便、快速形成多方救援力量，合力实施救援的目的。我国志愿者队伍，经过多年的努力有了极大的发展，已逐步成为应对国家重大灾害救援的重要辅助力量。志愿者力量是专业救援力量的补充，合理运用志愿者力量可以弥补专业救援力量的不足。积极发展灾害信息员、气象信息员、群测群防员、食品药品安全联络员、网格员等应急信息员队伍，加强综合性业务培训，鼓励“一员多职”，给予必要经费补助。加强应急志愿服务法规制度建设，明确应急志愿服务范围和志愿者的权利义务。健全志愿者和志愿服务组织参与应急的工作机制，完善志愿者招募、注册、技能培训与管理，引导志愿者和志愿服务组织有序参与应急救援与服务，积极鼓励发展专业性应急志愿者队伍，提升我国应急志愿服务能力和专业化水平。

三、应急救援装备

应急救援装备是应急救援人员的武器，对应急救援的成败起着举足轻重的作用。要提高应急救援能力，保障应急救援工作的高效开展，迅速控制险情，减轻事态，就必须为应急救援人员配备专业化的应急救援装备。灾害发生后，高效的应急救援装备，能够尽快地控制和降低灾害的扩大，避免灾情恶化，有效减少人员、财产损失。灾害、险情的多样性、复杂性决定了在应急救援行动中必须大量使用种类不一、功能各异的应急救援装备，以有效地保护自己、高效处置险情。因此，应急救援装备在救援实施中至关重要，提前做好应急救援装备准备工作更是重中之重。

(一)应急救援装备种类

1.按照适用性分类

根据应急救援装备的适用性，可将应急救援装备分为一般通用性应急救援装备和特殊专业性应急救援装备①。

一般通用性应急救援装备主要包括：个体防护装备，如呼吸器、护目镜、安全带等；消防装备，如灭火器等；通信装备，如固定电话、移动电话、对讲机等；报警装备，如手摇报警器、电铃报警器等。

特殊专业性应急救援装备，因专业不同而有所相同，可分为消火装备、危险品泄漏控制装备、专用通信装备、医疗装备、电力抢险装备等，如：

(1)危险化学品抢险用的防化服、易燃易爆有毒有害气体监测仪等；

(2)消防救援员用的高温避火服、举高车、救生垫等；

(3)医疗抢险用的铲式担架、氧气瓶、救护车等；

(4)水上救生用的救生艇、救生圈、信号枪等；

(5)电工用的绝缘棒、电压表等；

(6)煤矿用的抽风机、抽水机等；

(7)环境监测装备，如水质分析仪、大气分析仪等；

(8)气象监测仪，如风向标、风力计等；

(9)专用通信装备，如卫星电话、车载电话等；

(10)专用信息传送装备，如传真机、无线上网笔记本电脑等。

2.按照具体功能分类

根据应急救援装备的具体功能，可将应急救援装备分为预测预警装备、个体保护装备、通信与信息装备、灭火抢险装备、医疗救护装备、交通运输装备、工程救援装备、应急技术装备八大类。

预测预警装备具体可分为：监测装备；报警装备；联动控制装备；安全标志。

个体防护装备具体可分为：头部防护装备；眼、面部防护装备；耳部防护装备；呼吸器官防护装备；躯体防护装备；手部防护装备；脚部防护装备；坠落防护装备。

通信与信息装备具体可分为：防爆通信装备；卫星通信装备；信息传输处理装备。

灭火抢险装备具体可分为：灭火器；消防车；消防炮；消防栓；破拆工具；登高工具；消防照明；救生工具；常压、带压堵漏器材；其他。

医疗救护装备具体可分为：多功能急救箱；伤员转运装备；现场急救装备；其他。

交通运输装备具体可分为：运输车辆；装卸设备；其他。

工程救援装备具体包括：地下金属管线探测设备、起重设备、推土机、挖掘机、探照灯等。

应急技术装备包括：GPS(全球卫星定位系统) 技术装备、GIS(地理信息系统)技术装备、无火花堵漏技术装备等。

3.按照使用状态分类

根据应急救援装备的使用状态，应急救援装备可分为日常应急救援装备和战时应急救援装备两类。

日常应急救援装备是指日常生产、工作、生活等状态正常的情况下，仍然运行的应急通信、视频监控、气体监测等装备，主要包括用于日常管理的装备，如随时进行监控、接受报告的应急指挥大厅里配备的专用通信设施、视频监控设施等，以及进行动态监测的仪器仪表，如固宅式可燃气体监测仪、大气监测仪、水质监测仪等。

战时应急救援装备是指在出现事故险情或事故发生时投入使用的应急救援装备，如灭火器、消防车、空气呼吸器、抽水机、排烟机等。日常应急救援装备与战时应急救援装备不能严格区分，许多应急救援装备既是日常应急救援装备，又是战时应急救援装备。如水质监测仪，在生产、工作、生活等状态正常的情况下主要是进行日常监测预警；在发生事故时，则进行动态监测，以确定应急救援行动是否结束。

(二)应急救援装备准备要求

1.根据法规要求进行配备

对法律法规明文要求必备的，必须配备到位。随着应急法制建设的推进，相关的专业应急救援规程、规定、标准逐步实施。对于这些规程、标准、规定要求配备的装备必须依法配备到位。

2.根据预案要求进行配备

应急预案中需要配备的装备，有些明确列出，有些只列出了通用性要求。对于明确列出的装备直接“照方抓药”即可，而对于没有列出具体名称，只列出通用性要求的设备，则要根据要求，根据所需要的功能与用途认真选定。

3.根据灾情实际进行配备

有些预案中规定的装备可能针对性不是很强，这就需要在开展应急救援装备准备时掌握了解当地以往灾害发生的情况，包括灾害种类、受灾区域、重要目标情况的信息，有针对性地选择适合当地运用的装备，适量增配常用、重要装备数量，以满足突发事件应急救援的实际需要。

(三)应急救援装备储备库建设

《中华人民共和国突发事件应对法》第32条规定，国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。市、区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。

应急救援的物流运输具有突发性，科学、合理的应急物资储备能最大限度地提高应急救援物资的保障效率，及时保障受灾群众的基本生活。根据我国不同地区各类公共危机类型的分布特点，在主要城市建立应急物资储备仓库，保证在有限时间内进行及时的物资配送。可以说，装备物资的储备工作是应急救援的保障基础。因此，应急物资储备库选址具有十分重要的作用。为降低运行成本、提高工作效率，应充分考虑，合理布局，选择最佳的地理位置。

应急物资储备库选址一般应考虑以下几点：一是公共危机事件的发生很难预测。因此，应急物资储备库应该具有一定的覆盖性，一旦事件发生，能够快速反应。二是分析各个区域的风险大小，主要是待建储备库区域人口数、经济重要性指数、公共危机事件发生概率等。三是由于在短期内需要大量应急救援资源，因此，高风险区域应急物资储备库需要超额覆盖或增加备用设施。四是应急物资储备库选址应有明确的目标，即成本最小化、需求导向化、利益最大化和环境因素。由于公共危机发生概率低，大量的资源储备并不科学。因此，需要综合各方面因素进行多目标决策。配送保障与储备保障相辅相成，救援物资的及时到位是保障人民生命财产安全的关键。应当探索应急物流的社会化和市场化，由政府专门建立应急物资配送中心，也可由政府和企业在一定协议下共同建立配送中心，企业的参与既能节省成本又能提高整个社会的应急反应能力。

四、应急救援演练

应急救援演练，是提高应急救援能力的根本途径，是做好应急救援准备的关键环节，是锻炼和提高军地应急队伍在发生重大灾害事件时快速抢险、及时营救伤员、正确指导和帮助群众撤离、有效消除灾害后果、开展现场急救和伤员转送等应急救援技能和应急反应等综合素质的有效手段，是应急救援行动成功的前提和保证。美国国家应急预案编制指南的前言中就明确提出，“没有经过培训和演练的任何预案文件只是束之高阁的一纸空文”。预案不是让人看的，而是能够有效应对可能发生的各种突发事件。应急预案中列人的所有功能和活动都必须经过培训和演练，包括切实提高领导干部在内的各类应急工作人员的防范意识和行为能力，熟悉和掌握应急预案的准备、响应、程序和方法。因此，应急救援演练在应急救援准备中具有重要的地位。

(一)应急救援演练的类型

1.按演练规模划分，可分为局部性演练、区域性演练和全国性演练

局部性演练针对特定地区，可根据区域特点，选择特定的突发事件，如某种具有区域特性的自然灾害，演练一般不涉及多级协调。

区域性演练针对某一行政区域，演练设定的突发事件可以较为复杂，如某一灾害或事故形成的灾难链，往往涉及多级、多部门的协调。

全国性演练一般针对较大范围突发事件，如影响了多个区域的大规模传染病，涉及地方与中央及各职能部门的协调。

2.按演练内容与尺度划分，应急演练可分为单项演练和综合演练

单项演练，又称专项演练，是指根据情景事件要素，按照应急预案检验某项或数项应对措施或应急行动的部分应急功能的演练活动。单项演练可以类似部队的科目操练，如模拟某一灾害现场的某项救援设备的操作或针对特定建筑物废墟的人员搜救等，也可以是某一单一事故的处置过程的演练。

综合演练，是指根据情景事件要素，按照应急预案检验包括预警、应急响应、指挥与协调、现场处置与救援、保障与恢复等应急行动和应对措施的全部应急功能的演练活动。综合演练相对复杂，需模拟救援力量的派出，多部门、多种应急力量参与，一般包括应急反应的全过程，涉及大量的信息注入，包括对实际场景的模拟、单项实战演练、对模拟事件的评估等①。

3.按演练形式划分，应急演练可分为模拟场景演练、实战演练和模拟与实战相结合的演练

模拟场景演练，又称桌面演练，是指设置情景事件要素，在室内会议桌面(图纸、沙盘、计算机系统)上，按照应急预案模拟实施预警、应急响应、指挥与协调、现场处置与救援等应急行动和应对措施的演练活动。模拟场景演练以桌面练习和讨论的形式对应急过程进行模拟和演练。

实战演练，又称现场演练，是指选择(或模拟)生产建设某个工艺流程或场所，现场设置情景事件要素，并按照应急预案组织实施预警、应急响应、指挥与协调、现场处置与救援等应急行动和应对措施的演练活动。实战演练可包括单项或综合性的演练，涉及实际的应急、救援处置等。模拟与实战相结合的演练形式是对前面两种形式的综合。

4.按照演练的目的，可分为检验性演练、研究性演练

检验性演练，是指不预先告知情景事件，由应急演练的组织者随机控制，参演人员根据演练设置的突发事件信息，按照应急预案组织实施预警、应急响应、指挥与协调、现场处置与救援等应急行动和应对措施的演练活动。

研究性演练，是指为验证突发事件发生的可能性、波及范围、风险水平，以及检验应急预案的可操作性、实用性等而进行的预警、应急响应、指挥与协调、现场处置与救援等应急行动和应对措施的演练活动。

应急演练的形式多样，可以根据需要灵活选择，但要根据演练的目的、目标，选择最恰当的演练方式，并且牢牢抓住演练的关键环节，达到演练效果，重在对公众风险意识的培养、对紧急情况下逃生方法的掌握以及自救能力的提高。如对高层住宅来不及撤出的居民的救援、将危险区域内居民有秩序地疏散至安全区或安置区、安排受污染人员前往消洗去污点进行消毒清洗处理等。应急演练的组织者或策划者在确定采取哪种类型的演练方法时，应考虑以下因素：

(1)应急预案和响应程序制定工作的进展情况；

(2)本辖区面临风险的性质和大小；

(3)本辖区现有应急响应能力；

(4)应急演练成本及资金筹措状况；

(5)有关政府部门对应急演练工作的态度；

(6)应急组织投入的资源状况；

(7)国家及地方政府部门颁布的有关应急演练的规定。

(二)应急救援演练的形式

1.利用装备和器材演练

利用装备和器材演练，是应急救援演练的最基本手段。目前，应急救援演练手段还比较单一，所以还要利用现有的装备进行演练，即便未来运用现代化技术手段演练，仍然不可缺少利用装备和器材演练的步骤。军队应急救援力量主要以应急救援行动的器材装备进行训练，包括各种大型机械设备、特种车辆、电子对抗设备、侦察、通信器材和破障、渡河器材、探测仪、液压钳、切割机、夹钳等制式救援装备等。军地利用现有装备和器材训练有利于受训者熟悉应急装备和器材的性能，使演练与应急救援形成一体，在人与装备的有机结合中，提高受训者的技术水平和应急能力。

2.利用案例与想定作业

案例作业通常是将选择的一系列案例按照不同的训练目的和内容，遵照由简单到复杂、由理论到实践、由单项到综合的顺序划分为不同训练单元，其基本程序一般分为案例学习、案例分析、案例讲解和案例作业四个环节。想定作业则是依照想定所提供的情况进行作业的一种特有的训练模式，它是应急救援演练的重要环节，也是检验和深化应急救援理论、提高应急救援能力的一种有效方法。想定作业的形式有多种，按作业方式不同分为集团作业和编组作业，按作业条件的不同分为图上想定作业、沙盘想定作业、现地想定作业等。在想定作业中，保持学习者的独立性、激发其创造性思维是想定作业的重中之重。

3.利用网络技术演练

利用网络技术进行应急救援演练，是指依托计算机网络和网络技术所实施的军地之间进行的应急救援演练。具体来讲，就是将连接训练网络的计算机终端、媒体设备、分布交互式模拟系统、装备等组成演练平台，以演练文件、电教片、多媒体课件和演练想定、演练总结、教案、演练数据等训练资源信息库为网上资源，通过网络资源的有序运行，使受训者达成演练目的。在应急救援基础演练阶段，受训者可利用网络信息资源，查阅相关资料、展开网上交流、进人网上课堂、进行网上模拟演练等；在应对处置阶段，可利用网络组织网上单项和综合演习。同时，利用信息网络系统，还可以进行演练监督和管理，通过网络信息管理系统，可对各级演练计划、登记统计资料实施高效管理，可随机对应急救援演练计划的落实情况进行检查，及时纠正演练中存在的问题。利用网络演练，是一种新的应急救援演练手段，具有其他演练手段无法比拟的优点。利用网络技术手段进行应急救援演练，主要包括网上远程教学、网上作业、网上演练、网上考核。通过网络，可以实现跨地域、跨行业、跨部门的软硬件对接和组合，促成军地应急救援演练信息资源的有序流动，实现军队与地方之间的应急救援演练信息资源的共享，提高应急救援演练资源的使用效率。

4.利用模拟技术演练

运用模拟技术手段是提高演练效益的一种有效方式，主要运用计算机及仿真设备、器材，模仿武器装备性能、应对环境等进行演练。模拟技术手段的主要特点是：模拟逼真，形象直观；不受地形、天气限制；操作容易，安全可靠；可减少装备磨损，减少油料，节省经费；可增大演练情况的复杂程度，解决实兵实装演练难以解决的问题。模拟技术手段是一个由简单模拟向复杂模拟、由静态模拟向动态模拟发展的渐进过程。在模拟技术手段发展过程中相继出现的沙盘模拟、实兵模拟、计算机作战模拟等几种形式，既有先后又有交叉，它们不是一种形式对另一种形式的代替，而是后一种形式对前一种形式的完善和补充。

(三)应急救援演练的原则

1.统筹规划，依法实施

应急救援演练是一项涉及党、政、军、民跨部门、跨领域的系统工程，大多演练内容涉及社会普遍关注的热点问题，演练规模越大，影响范围越广泛，民众关注程度也就越大。因此，应急救援演练必须科学计划、统一实施，严格遵守国家相关法律、法规、标准和应急预案规定。事先确定演练目标，充分结合当地可能发生的危险源特点、潜在事件类型、可能发生事件的地点和气象条件以及应急准备工作的实际情况，重点解决应急过程中的组织指挥和协同配合问题，解决应急准备工作的不足，以提高应急行动的整体效能。

2.实战标准，讲求实效

应急救援演练，是应对多种安全威胁准备的关键，也是随着社会的不断发展而逐步产生的新生事物，服务于国家应对突发事件总体目标，“仗怎么打，兵就怎么练”，实战是训练的靶标，训练是实战的预演，应急预案演练作为应急行动的预实践，有着不可替代的作用。必须坚持实战标准，紧紧围绕演练目的，精心设计演练内容，科学设计演练方案，避免一切形式主义，以取得实效为检验演练质量的唯一标准。

3.周密组织，注重安全

应急救援演练必须制定并落实保证演练达成目标的具体措施，演练人员要熟悉流程及各个环节的要求，方案成熟可行，合理确定演练地址，周密组织演练活动，严格遵守有关安全措施，确保演练参与人员及演练装备设施的安全。另外，演练也不得影响和妨碍生产经营单位的正常运转和安全。

五、应急救援评估

应急救援准备工作的好坏，直接影响应急救援处置的效率。对应急救援准备进行及时、真实、有效的评估，是应急救援一切行动的基础。应急救援准备评估的主体包括灾害影响范围、灾害事件的等级、灾害事件人员伤亡、疏散安置、救援力量的投入、救援力量的能力、救援所需物资装备的投人，以及可能影响救援的各类因素与风险。灾害救援准备评估还要特别注意的是，无论救援准备评估多么充分，但在救援过程中随时都有可能出现其他意想不到的新情况。所以，在应急救援准备评估中应尽可能地收集大量与救援有关的信息，为应急救援处置做好准备工作。

事故应急能力的有效评估直接影响应急预案实施的深度和广度。应急救援准备应当在评价与潜在危险相适应的应急资源和能力的基础上，选择最现实、最有效的应急策略。应急资源和能力评估应包括如下内容：

(1)企业内部的应急力量的组成、各自的应急能力及分布情况；

(2)各种重要应急设施(备)、物质的准备、布置情况；

(3)当地政府救援机构或相邻企业可用的应急资源，如地方应急管理办公室、消防机构、危险物品响应机构、应急医疗服务机构、医院、公安、社区服务组织、公用设施管理部门、合同方、应急设备供应单位、保险机构等。

应急资源包括应急人员、应急设施(备)、装备和物资等，主要包括如下内容：

(1)企业消防力量，以及城市专、兼职消防力量；

(2)人力资源状况；

(3)医疗救护机构分布及救护能力；

(4)个人防护设备；

(5)通信联络和警报设备；

(6)监测和检测设备，包括气象设备；

(7)灭火系统、消防设备和消防供水系统；

(8)泄漏控制设备；

(9)生产和照明的备用电力设备、所需的重型设备、特殊危险的专用工具和设施；

(10)交通设备、培训设备等。

事故应急能力评估可分为对事故的定性评估、定量评估及综合评估三个方面。在应急能力定性评估方面，主要从物资要素、人员要素、管理要素及环境要素出发进行对照评估，明确应急资源是否充足、应急队伍是否合理、应急管理是否周到、应急环境是否友善等。在应急能力定量评估方面，主要是对应急疏散能力的定量评估，通过仿真模拟，计算得出需用安全疏散时间，与可用安全疏散时间相比较进行评估。在应急能力综合评估方面，通过对应急能力评估对象的研究，明确影响其应急能力的各类指标及其权重，通过相应的方法，如层次分析法、模糊综合评价法、神经网络分析法等对其进行综合评估。美国的“州应急准备能力评估表”(CAR) 定义了13个“功能项”、209个“属性”、1014个“特征”，用于评估各州的行动准备和应急管理能力。日本、澳大利亚、加拿大、中国台湾等国家和地区也有类似的应急能力评估体系。我国在城市应急能力评估方面取得了一些成果，如城市灾害应急能力评价、城市重大事故应急能力评估、突发公共卫生事件应急能力评估、地震应急准备能力评估，以及突发公共事件应急能力综合评价。其中，城市重大事故应急能力评估指标体系包含18类项目、76项属性和405项特征，并在若干城市得到实际应用。

《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》要求，建立健全突发事件风险评估标准规范，开展突发事件风险评估，建立完善重大风险隐患数据库，实现各类重大风险和隐患的识别、评估、监控、预警、处置等全过程动态管理。积极推进村、社区、企业、工业园区突发事件风险管控标准化建设，做到有人员、有制度、有预案、有演练、有保障，逐步实现全国突发事件风险网格化管理。开展全国自然灾害综合风险调查，编制国家、省、市及灾害频发易发地区县级行政单元自然灾害风险图和自然灾害综合区划图。推进大城市和城市群、重大工程项目建设区的自然灾害风险、综合减灾能力调查与评估。加强农村、山区，特别是地震、塌方、泥石流等自然灾害易发地区道路的建设、管理、养护和风险评估，完善交通安全风险发布机制，提高道路基础设施的灾害防御和保通能力。

六、应急文化建设

应急准备是一项长期挑战，其任务及效果与每个人都息息相关。通过应急行为的社会学研究，人们认识到个人的种族、性别、习惯、民族文化、地域文化、社交圈子、知识水平等都会对应急准备的决策及行动产生影响。美国政府“2005年卡特里娜飓风调查报告”中提出了“创建应急准备文化”的建议，指出“一种新的应急准备文化必须强调整个国家——联邦、州和地方政府、私人部门、社区及公民个人——共同承担国土安全的目标和责任”①。为了提高全民的应急准备意识， 从2004年起， 美国DHS把每年的9月定为“国家准备月”。美、日、德等发达国家注重从突发事件中及时总结经验，基于柔性化原则，持续优化应急管理体系，应急文化日臻成熟。美国应急管理的理念先进，组织结构完备，运行机制高效，堪称典范；日本秉承“自救、共救、公救”理念，培育全民的危机意识和预见性思维，政府应急权责明确，应急管理体系统一高效；德国注重培养国民的应急素质，形成了良好的应急文化，应急管理体系严谨而完善。

2004年以来，我国以“一案三制”为中心的应急管理工作取得了重要进展，但在应对2008年南方冰雪灾害、“5·12”汶川地震和“7·23”甬温线特大铁路交通事故等一系列事故灾难的处置过程中，也暴露出应急准备不足和应急准备文化基础薄弱等许多问题。我国亟须正视应急文化建设中存在的不足，坚持文化自觉、自信、自省、认同，发掘、弘扬中华文化，主动适应和汇融世界多元文化，存异求同，汲取人类卓越的共性理念和先进的应急文化精华，立足国情特征，创新应急理念、范式、制度、环境等，着力构建“政府主导、社会参与、流程驱动、机制保障”的应急文化培育模式，培育中国应急文化。应急文化是一定区域内突发事件与应急管理的相互作用在意识形态和行为规律方面的综合反映，主导着政府、社会组织和公众的思维观念与行为方式。应急文化属“软”实力，但具有“硬”功能，良好的应急文化有助于提高政府和社会应对突发事件的能力。可以说，应急文化是精神、制度、行为和物态文化构成的立体系统，应以精神文化为核心、制度文化为基础、行为文化为支撑、物态文化为保障，系统性、一体化推进应急文化建设②。精神文化建设的重点是通过公共安全教育、应急公共文化服务来培育强化主动预防、理性冷静的危机意识和公益志愿精神，提升个体及组织的抗逆力、凝聚力，树立起责任、协作等应急管理的核心价值理念，发挥其导向、整合等功能。制度文化建设的重点是在法律制定、预案编制及法规预案的落实执行中贯穿契约意识和信守理念，确保多元主体权责明晰、行为有据，打牢应急管理的制度基础。行为文化建设的重点是在应急管理的预防、预警、处置、恢复等各阶段，以效率、秩序的理念原则来规范组织和个体行为，对应急管理的高效、有序运行起支撑作用。物态文化建设的重点是以科学性和灾难状态下可持续性的理念原则，指导抗灾避难设施的规划设计、物资装备的配备布局以及应急信息系统的架构。其中，借助智慧城市建设过程中资源重组的契机，实现城市公共安全资源的互联共享，强化风险的综合监测和智能感知能力，进行前馈预控，是运用智慧治理理念进行应急管理的核心内容，也是应急文化建设的主要目的。

应急文化的核心目标强调提高公众的危机意识和应对复杂灾变的能力，这些是基于“软件”的建设，对于整体上克服应急管理的脆弱性，改善集体抗逆力，具有无可替代的作用。民众是突发事件中最直接的受害者和第一应对者，因此，社会民众的危机防范意识和处理能力很大程度上决定了政府的应急管理水平。从许多发达国家的危机事件处理经验中可以发现，如果社会有着良好的应急文化，那么民众都普遍有着很高的危机防范意识，可以最大限度地降低灾难发生的可能性；一旦遇到突发事件，民众也一般都会保持冷静，进行有序的自救和互救，提高政府救援的效率，最大限度地降低灾难带来的损失。

当前，我国自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件呈高频次、多领域发生的复杂态势，应急管理工作亟需成熟应急文化的引导与规范。应坚持政府主导、开放创新，汲取全人类优秀的应急文化思想，强调社会治理和区域治理理念，建立政府与社会组织的合作伙伴关系和协同应急机制，落实监督问责、循环反馈机制，持续优化中国应急管理的制度保障体系。坚持文化自觉，传承、转化和创新中华民族文化，适应新环境、新时代的发展要求，从更高层次、更大

范围形塑合乎人类共性理念的应急核心价值观、社会规范体系及应急教育培训体系，系统培育中国应急文化，提高国家应急能力。加强推进我国应急文化建设，应着重做好以下几个方面的工作。

(一)完善全民参与机制

动员全社会的力量参与是发达国家应急管理的共同做法，也是提高国家应急管理能力的必然要求。在发达国家现代应急管理过程中，各种社会组织和普通公民的高度参与，社会多中心的自主治理和社会自治，政府之外的各种社会组织和机制的发展，应急治理主体和治理模式的多元化，已经成为核心趋势。例如，美国政府正式确立了应急管理“全社会参与”(Whole of Community) 理念。“全社会参与”的理念实际上是美国政府从治理的最基础方面来思考加强应急管理工作，涵盖各种不同类型的社区，既包括不同地点、兴趣、信仰、环境的社区，也包括地理上的和虚拟的社区。从实际来看，它是对以往美国应急管理工作的深刻总结。

在我国经济发展新常态下，加强我国应急社会参与机制建设，要着眼于提高基层基础能力，打破长期以来存在的“强政府、弱社会”的格局，形成政府统筹协调、群众广泛参与的社会参与机制。应重视各类社会组织尤其是工商企业组织在应急管理中的广泛参与，建立政府与社会组织间的伙伴合作关系，加强应急管理中公共部门与私人部门之间的通力合作，建立公民、社会组织、工商企业在应急管理中的高度参与机制，构建全社会型的多级、立体、交叉的应急管理网络系统。积极推动成立一大批专项应急管理志愿者组织，重点完善志愿者组织在突发事件监控、情报提供、应急救援、受灾地区、单位和受难者的社会援助等方面重要的生力军功能建设，建设一个抗御突发事件能力强的“防灾型”社区和社会。社会组织反应迅速、灵活性高，能有效满足个人和家庭的心理与精神健康服务等特殊需求，拓宽了社会参与应急救援的渠道。

例如，美国在“9·11”恐怖袭击后，根据总统的倡导提议，实施联邦项目“市民梯队”行动计划。“市民梯队”行动计划开展了社区危机反应团队、医疗预备队、街区守护者、辅助警察等二十多个志愿者服务项目，其目的是帮助公民做好应急准备，一旦危机爆发，就可以迅速动员起来，投入应急救援。以色列国民护卫队是以色列最大的民间志愿者组织，遍布以色列各大城市和社区。日本通过政府、企业、专业机构、公众“四位一体”的应急合作机制，建立了跨区域应急救援协同体系，联合应急深入基层(所有的都道府县签订了72小时相互支援协议，90%以上的市町村签订了相互支援协议)。日本各町和社区都成立了“居民防灾议会”志愿组织，并列入政府《防灾规划》，借助政府资助和学术机构支持，开展日常应急管理。

(二)加强应急科普宣教

应急科普宣教是将应急管理的知识、智慧、能力有效传递给人的活动，以提高人们应急素质与能力为目的，对公众、领导者、应急管理者、救援者和志愿者等群体与个人开展应急意识、知识、技能与心理等方面的科普宣传教育培训活动。应急科普宣教作为应急管理工作的重要内容，是针对突发事件所做的预防和准备，并在预防与准备的过程中培养政府和公众的危机意识，以及应对各类突发事件的思想和技能准备。应急科普宣教培育了应急管理的“预防文化”，因此，应急科普宣教是应急管理的基础和前提。加强应急科普宣教工作，建立应急科普宣教体系，有效提高科普宣教术平，是加强应急管理工作的切入点和着力点之一，是全面提升应急管理水平的重要基础性工作。通过公共安全宣传周和每年“全国科普活动周”“全国安全生产月”“国际减灾日”“全国消防日”“全国法制宣传日”等，开展形式多样、内容丰富、声势浩大的公共安全主题宣传活动，使社区、乡村基层群众了解公共安全知识，掌握避险、自救和互救等基本知识，增强公共安全意识。

各级、各类学校应当把应急知识教育纳人教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救、互救能力。教育主管部门应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督。围绕学校、政府、公众三个主体，以学校危机教育为核心，以政府危机管理为关键，以家庭教育和社会教育为支撑，以社区教育和媒体教育为辅助，形成一套完善的危机教育体系。把事故应急意识和自救、互救技能教育培训作为全民素质教育的重要内容，纳入地方各级人民政府及其有关部门的宣传教育和培训工作计划，通过媒体宣传等多种形式，深入持久地开展宣传教育和培训工作，不断提高全民事故防范意识和逃生避险、自救、互救技能。依托科技场馆、灾害遗址公园、应急培训演练基地、人民防空宣传教育场所、游乐体验设施等现有科普及教育培训等设施，建设一批公共安全教育基地。依托国家应急广播体系和科普中国服务云等资源，采用大数据、云计算等信息技术手段，建设网上科普宣教平台和应急虚拟体验馆。支持企业建设面向公众的培训演练和自救、互救体验馆，加强社会协同应对能力建设。

(三)发挥应急文化传媒作用

采取群众喜闻乐见、寓教于乐的方式，利用广播、电视、报纸、网络等多种媒体，细分受众层次，尽可能使用通俗语言，简明扼要，多题材、多角度、有针对性地进行宣传报道，将科普宣教工作的网络和触角延伸进社区、农村、企业、学校和家庭，在真正取得实效上下功夫。特别是要发挥网络等新兴媒体的科技传播作用，有计划地发挥市场的作用，与电影产业、电视产业、动漫产业有机结合，创作出一批高质量、有教育意义、有社会效益、有市场份额的灾难故事片、纪录片、电视剧、动漫产品等。拓展相关出版物的发行渠道，大力扶持其在农村、西部和少数民族地区的发行工作。另外，建立应急管理类节目收视评价体系，积极推进广播电视节目制作，推动科普节目制作社会化，丰富节目来源。采取政府引导、市场机制与政府支持相结合的手段，探索应急科普宣教作品、精品的适度产业化。

(四)推广“邻里守望”制度

“邻里守望”(Neighbour Watch) ①制度是20世纪70年代在丹麦等国逐渐普及的，是社区、警方和全体居民共同实施的一项计划，是社区保持长治久安的一项经典性措施。“邻里守望”打破了社区里“鸡犬之声相闻、老死不相往来”的状态，每个居民都为邻居多长一双眼睛、多留一个心眼、多添一份关怀，互相监护，其目的是防止突发事件的发生，共保社区安全。美国政府在“9·11事件”之后，为了打击恐怖主义，宣布推广“邻里守望”制度。主要内容包括：进行广播宣传以鼓励民众参与反恐，散发名为《团结起来让美国更强大：民众行动指南》的小册子。该指南主要是帮助美国人辨认恐怖袭击发生前的异常现象，提出及时警告。指南写道：“了解你的邻居，保持警惕，注意可疑活动。”目前，美国大约有7500个社区实施了这一计划。

我国国家安全监督管理总局通过加强安全文化建设，持续开展安全生产月和安全生产万里行等系列活动，创建了一批安全发展示范城市、安全文化示范企业、安全社区，增强了全民安全意识。济南市槐荫区在这方面的做法值得借鉴。作为我国内地第一个以城区为单位的“国际安全社区”，济南市槐荫区成为第161个“国际安全社区”网络成员。槐荫区通过宣传普及、推广使用《安全生产工作手册》，区政府39个部门、14个办镇和辖区8000余家生产、经营、建设单位，实现了安全生产的“3332”工作法：“三级指标量化”“三级工作承诺”“三级督查检查”和政府与企业间的“双向监督”，落实了政府、企业的“两个主体”责任，打破了基层安全生产综合监管的“瓶颈”，夯实了基层基础。“3332”工作法的推广，带动了更多的地区、单位介人到安全社区建设之中，让安全理念逐步深入到每个人心中，让更多的群众享受到了安全的权利。

(五)加强应急救援学科建设和人才培养

没有先进的学科理论作为先导，应急救援建设中就不可能有科学的决策，也不可能培养出高素质应急指挥人才，更不可能取得未来应对灾害的主动权。在科学技术飞速发展的今天，应急救援学学科理论对灾害救援实践的先导地位与作用越来越重要，加强应急救援学学科建设具有极其重要的意义。在我国，应对灾难救援有着悠久的历史，虽然在应对救援实践活动中，积累了许多宝贵经验，但在学科建设上，应急救援学还是新兴的年轻学科，理论研究相对滞后于客观实际，并严重影响了救援科学的建立和实际工作的深入开展。

应急救援学科建设是应急救援人才培养的根本与核心。学科水平和学科结构直接影响并决定了院校人才培养和科学研究的水平、质量、层次。只有不断加强应急救援科学理论建设，使学科理论保持先进性，才能为应急救援学科专业教育提供理论遵循。只有不断加强学科理论建设，才能培养出高素质应急救援指挥人才。应急救援人才的培养目标是具备在应急救援一线执行艰难险重任务素质的指挥和专业技术合一的复合型人才。院校是应急救援人才培养的重要基地，是培养救援能力的基础环节，必须牢牢把握这一人才培养目标，发挥院校理论阵地和智囊库作用，积极发展应急管理学历教育、在职教育，培养应急管理专业人才队伍。同时，为不同层次的应急救援人才提供理论支持和技术指导。

此外，还应强化应急管理科技支撑能力建设，加大公共安全与应急管理科研投人力度，加强公共安全与应急管理共性基础科学问题研究，开展城镇公共安全风险防控与治理、安全生产保障与重大事故防控、社会安全监测预警与控制、紧急医学救援与突发急性传染病防治、国家重大基础设施安全保障、综合应急技术装备、智能应急等重点方向的科技攻关、装备研制和应用示范。

第三节应急救援保障体系

应急救援保障是应急救援力量体系建设过程中贯穿始终的物质基础和智力支持，主要是以国家经济实力为基础，建立完善的军地联合救援保障体系，充分发挥地方物资、装备和军队人力资源优势，合理运用各种救援力量，增强应急救援保障能力，提高应急救援保障效益。应急救援的成功不仅取决于正确的指挥，还取决于强有力的保障。

一、应急救援保障的主要类型

(一)通信保障

应急救援通信保障是有效开展应急响应的基本保证，其保障功能主要包括：指挥现场应急组织的应急响应行动，及时把现场的应急状况向外部通报，接受外部的应急指示，以及向外部应急组织求援等。应急通信为各类紧急情况提供及时有效的通信保障，是应急救援力量保障体系的重要组成部分。强化应急通信保障，需要优化应急通信队伍，制定应急通信标准，开发应急通信产品，充分利用信息技术和通信技术的最新成果，建立并完善先进的应急通信综合体系，从而能够及时高效地应对各类危机事件，提高应急响应能力。运用计算机技术、网络技术和GIS、GPS等高新技术手段， 对重大危险源进行监控， 及时采集、分析和处理事故应急救援信息，整合和完善我国空间和地面应急通信网络资源，提升公众通信网络的防灾、抗毁能力和应急服务能力，形成天地一体、互通共享的公用应急通信保障能力。建设“互联网+应急通信”指挥调度和服务管理云平台，为应急管理提供通信、预警、决策、调度支撑服务，满足突发事件处置中各部门、各行业的应急通信需求。依托公安消防“119”通信指挥系统，建立应急救援资料信息库，全面采集、录入应急救援相关数据信息，实现随时查询和及时获取战时现场相关信息，实现应急指挥车与应急指挥中心的信息互动，为准确、迅速制定作战方案争取时间。

(二)经费保障

经费保障主要是为完成应急救援任务提供可靠的经费供应，应按照“统一标准、分级保障，协同合作、归口保障，适时调整、合理增长”的经费保障原则，做好应急救援经费保障工作。各级政府应按照现行财政体制，将综合应急救援队伍在集中训练、合成演练、重大装备购置、跨区域执行增援任务等方面的费用，纳入各级财政预算予以保障，建立专项储备基金，明确资金使用范围和管理办法，并由纪检、审计部门依法监管。应急经费筹资的方式主要有①：一是政府划

拨为主，征用为辅。以政府财政划拨为主，明确列出政府财政年度应急救援专项经费预算，保障应急救援所需基本费用。划拨主要用于装备器材建设、人员队伍培训、日常演习以及基础设施建设。应急救援期间，政府及有关部门可以征用单位和个人财产，被征用的财产在使用完毕或应急处置结束后，应当及时返还；毁损或灭失的，依法予以适当补偿。二是鼓励社会捐献，个人依法赞助。应急救援

不仅是政府的工作，也是全社会的责任。应急救援所需经费还应动员和依靠全社会的力量。探索设立消防或应急救援基金会，鼓励自然人、法人或其他组织(包括国际组织)，按照《公益事业捐赠法》等有关法律、法规的规定进行捐赠和援助。三是市场模式运作，发挥最大效益。应急救援经费遵循市场经济运作模式，以公正、公开、诚实守信原则，按照法定程序审核，合理分配和使用。经费的使用应按照政府信息公开条例的有关规定进行公示。

(三)物资保障

物资保障是应急救援保障的重要内容，可分为三大类：一是人员消耗物资，包括各种给养、被装、医药等。此类物资保障，关系到遂行任务的各类人员，在艰苦环境中能否保持充沛的体力及旺盛的精力问题，是物资器材保障的重点。二是装备器材，包括各种救援器械、作业工具、大型施工机械及必要的防护器材。这是提高救援行动效率的重要物质保证。三是装备消耗物资，包括油料、车辆、机械备件等，装备消耗物资是应急救援保持持久战斗力的必要条件。依托现有设施，在交通便利、辐射范围广的地区，建设或认证一批综合应急物资储备库，逐步实现仓储资源、应急物资的整合、共建共享和快捷调运。各企业按照有关规定和标准针对本企业可能发生的事故特点在本企业内部储备一定数量的应急物资，各级地方政府针对辖区内易发重特大事故的类型和分布，将物资储备单位或物资生产、流通、使用企业和单位储备的应急物资，形成多层次、覆盖本区域各领域、各类事故的应急救援物资保障系统，保证应急救援需要。应急救援队伍根据专业和服务范围按照有关规定和标准配备装备、器材；各地在应急救援基地、队伍或培训演练基地内储备必要的特种装备，保证本地应急救援的特殊需要。国家在国家安全生产应急救援培训演练基地、各专业安全生产应急培训演练中心和国家级区域救援基地中储备一定数量的特种装备，在特殊情况下对地方和企业提供支援。加强应急物资保障体系建设，健全应急物资实物储备、社会储备和生产能力储备管理制度。推进应急物资综合信息管理系统建设，完善应急物资紧急生产、政府采购、收储轮换、调剂调用机制，提高应急物资综合协调、分类分级保障能力。探索利用预签合同、灾害保险、设立基金等多种经济手段，建设社会化应急物资保障体系，实现社会资源的综合利用。

(四)人力资源保障

人力资源是应急救援战斗力生成的重要组成部分，是应急救援成功的关键因素和决定因素。加强应急救援人力资源建设，应依托消防部队建立综合应急救援队伍，加快建设专业救援队伍和企事业专业消防队，带动乡镇、街道基层应急救援队伍形成。支持专业化社会应急救援力量发展，鼓励专业社会工作者和企业自建的应急救援队伍提供社会化救援有偿服务。完善政府与社会救援力量的协同机制，通过政府购买服务、与企业签订“服务协议”、搭建协作服务平台等形式，支持引导社会力量有序、有效参与应急救援行动。加速发展应急志愿者队伍，多渠道、多方法组织社会救援力量，构建社会应急救援力量网络体系。积极构建应急救援专家库，提升应急救援队伍的专业救援能力和整体素质。建立健全应急响应社会动员机制，发挥社会公众在信息报告和协助救援等方面的作用，引导社会公众有序参与重特大突发事件应急救援行动。推动建立由行业协会、安全评估机构、技术咨询机构、保险机构等共同参与的社会中介服务体系，支持其开展风险评估、隐患监测治理、管理咨询、应急检测检验、教育培训等活动。

(五)运输保障

应急运输是为了应对自然灾害、重大社会安全事件等突发事件所需运输需求进行应急保障的一种特殊的运输活动，是应急处置行动顺利开展和应急救援工作圆满完成的重要环节，对于有效应对各类突发公共事件具有重要的作用。提高应急运输保障能力，应继续完善铁路、公路、水路、民航等应急运力储备，建立健全调运和征用等应急运输补偿机制，加强交通应急抢通能力建设。依托军队、武警、海上搜救等空运资源，健全国家级空中紧急运输服务队伍体系，提升人员物资紧急运输能力。研究探索航空运输能力社会化储备机制，通过委托代建、能力共建、购买服务、保险覆盖等方式，支持鼓励通用航空企业增加具有应急救援能力的直升机、固定翼飞机、无人机及相关专业设备，发挥其在抢险救灾、医疗救护等领域的作用。建立健全应急物流体系，充分利用国家储备现有资源及各类社会物流资源，加强应急物流基地和配送中心建设，逐步建立多层级的应急物资中转配送网络。大力推动应急物资储运设备集装单元化发展，加快形成应急物流标准体系，逐步实现应急物流的标准化、模块化和高效化。充分利用物流信息平台和互联网、大数据等技术，提高应急物流的调控能力。

(六)宣传保障

宣传保障工作在突发公共事件应急救援中具有前瞻性、统筹性的重要作用，是重要的外部保障力量，正确的舆论环境和议题引导可以直接作用于救援行动，促进救援行动的科学性和高效性。应急救援宣传工作应本着“迅速及时、积极主动、人文关怀”的原则，做好遏制谣言、稳定局面、塑造形象、鼓舞士气等工作，为应急救援提供良好的舆论环境，使宣传工作更好地服务于应急时期的救援需求。应急救援宣传内容必须坚持正面宣传为主，积极宣传党和政府对普通民众的关切，宣传救援力量在公共危机中作出的巨大努力，为公众提供正确的应急防护指导，消除恐慌情绪，稳定社会秩序，凝聚社会力量，提振必胜信心，有助于提升党和政府在人民群众中的威望，甚至得到国际舆论的同情和肯定，为救援工作的开展营造有利的环境，带来极大的便利。加强应急救援宣传保障工作，应建立健全党委政府统一领导、实际工作部门分工负责、宣传部门组织协调、新闻媒体积极参与的突发事件应急新闻工作体系。建设一支专业的应急新闻记者队伍，提升应急报道的专业化水平。加强新媒体应用，及时回应社会关切，并根据事态进展动态发布信息。同时，强化信息发布人员的专业性和权威性，着力提升领导干部和政府新闻发言人针对突发事件的信息发布能力。

二、应急救援保障的基本方式

在应急救援保障条件有限的情况下，为了更好地提高救援保障效果，应灵活采取以下保障方法：

(一)计划保障

计划保障是依据预先拟定的应急救援保障方案，实施救援保障的一种方法，也是最基本的应急救援保障方法之一。这种保障方法具有很强的目的性、明显的阶段性和较好的稳定性，便于使应急救援保障有目的、有组织、有步骤地协调进行。实施计划保障，要把握以下环节：一是需求预测。即对应急救援保障所需内容、指标等进行分析、研究、判断和推测，应周密细致、实事求是、合理适度，既不能概略估算，更不能随意扩大。二是拟制计划。应急救援保障计划是运用计划保障法的基础和前提，是实现应急救援保障目标的具体内容和措施。拟制应急救援保障计划，应明确保障的目的、指导思想、内容、方法、指标、基本措施等内容。要注意计划的整体性、准确性和稳定性。三是执行计划。应急救援保障计划要及时组织实施，按计划和标准发放救援器材，提供装备、技术、车辆、油料等保障，以使应急救援顺利实施。要及时反馈救援保障信息，总结经验教训，不断提高应急救援保障效率。四是过程控制。应急救援保障的实施往往不会完全按照人们预想的情况发展，经常会有意想不到的情况发生，应及时发现问题，检查和纠正计划执行过程中的救援保障偏差，做出适当调整，使之适应不断变化的新情况。

(二)随机保障

随机保障是指依据应急救援保障对象的临时需要进行保障的方法，具有较强的应变性和适应性，可有效缓解和解决各种救援保障急需。随机保障是计划保障的必要补充。随机保障通常在下列情况下实施：一是救援任务改变时。计划保障是以既定的救援任务为前提的，救援任务的改变，必然导致计划保障的相应变化。二是计划保障中断时。一旦出现计划内救援保障中断的意外情况，必须及时采取补救措施，进行随机保障。三是计划保障不当时。应急救援活动往往比预想的复杂，救援保障计划有时可能会与救援实际不完全符合，只有及时根据情况变化做适当调整，才能适应应急救援的需要。随机保障带有一定的被动性，在运用这一方法时，应全程紧密跟踪救援的新情况，力争提前发现问题，及时采取措施，从被动中争取主动。

(三)区域保障

区域保障是在一定区域内，由所在的地方政府及本地救援力量共同建立的协调保障方法，主要用于就近、就地筹措救援物资和救援装备的保障。区域保障方法可打破救援物资条块分割、自成体系的做法，实现应急救援物资共享，提高应急救援保障效益。区域保障方法是应急救援的重要保障方法之一。运用区域保障方法，应建立区域保障运行机制，尤其应制定相关的保障制度，确定最为有利的保障方式，以保证应急救援保障活动的顺利进行。

(四)联合保障

联合保障是各救援力量共同参与，以合力实施应急救援保障的方式。联合保障法具有保障力量大，保障能力强，在时间和空间上能充分利用人力、物力、财力，可实现资源共享，可有效提高应急救援保障效益等特点。联合保障是现阶段没有专门应急救援保障物资的情况下主要运用的保障方法，可以较好地保障救援工作正常展开。应急救援联合保障必须加强协调，确保质量，需要军地力量提供相应的保障资源。为提高保障效率，克服保障过程中的种种难题，需要各级加强协调，及时与提供保障资源的军地相关单位沟通，做好解释工作。