第一节应急救援管理概述
一、应急救援
应急， 英文对应词为“emergency”， 在《现代汉语词典》中解释为应付迫切的需要。在实际应用中，可以引申为应付急需或应付紧急情况，指的是需要立即采取某些超出正常工作程序的行动，以避免事故发生或减轻事故后果的状态。救援， 英文为“rescue”， 是指个人或人们在遭遇灾难或其他非常情况(含自然灾害、意外事故、突发危险事件等)时，获得实施解救行动的整个过程。
应急救援(emergency rescue) ， 一般是指针对紧急性、威胁性、影响广泛的突发事件采取预防、准备、响应和恢复的计划与举措。应急救援的对象是具有突发性和后果、影响严重的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等。应急工作的主要目标是：对紧急事件做出预警；控制紧急事件发生与扩大；开展有效救援，减少损失和迅速组织恢复正常状态。因此，应急救援主要有三个特点：第一时间的反应；实时的信息公开；有效处置与防范。
二、应急救援管理
进入21世纪，随着我国各类公共危机突发事件的频繁发生，应急救援管理已成为各级政府部门实施和开展社会管理与公共服务的重要内容。我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第四十一章“加强公共安全体系建设”中明确指出，要“建立健全统一指挥、结构合理、反应灵敏、保障有力、运转高效的国家突发事件应急体系，提高危机管理和风险管理能力。健全应急管理组织体系，完善应急预案体系，强化基层应急管理能力”。由此看出，公共危机应急救援管理是国家应急体系的重要组成部分。所谓应急救援管理是指政府、企业以及其他公共组织，为了保护公众生命财产安全，维护公共安全、环境安全和社会秩序，依照相关法律法规，通过组织分析、规划决策和对可用资源的分配，针对突发事件发展的不同阶段采取的计划与举措，实施有效预防、科学应对突发事件的动态管理过程。它有两个方面的含义：一是应急救援管理贯穿于突发事件的事前、事发、事中、事后的全过程；二是应急救援管理是事前、事后的管理和事发、事中的应急的有机统一。应急救援管理是政府的核心职能之一，主要涵盖四类活动：一是预防、减少突发事件的发生；二是响应、应对突发事件；三是控制、减轻突发事件的社会危害；四是清理、消除突发事件的影响。归纳起来，应急管理就是围绕突发事件而展开的预防(precaution) 、响应(response) 、处置(handling) 、恢复(recovery)的活动。所谓“预防”是指减少影响人类生命、财产的自然或人为风险，提高应对各种突发事件的能力，如实施建筑标准、推行灾害保险、颁布安全法规、制定应急预案、建立预警系统、成立应急中心、进行救援培训、开展应急演练等；所谓“响应”是指在突发事件发生时所采取的行动，如研判信息、发布预警、启动应急预案等；所谓“处置”是指采取措施以挽救生命、减少财产损失，如调动资源控制突发事件的扩大、升级，提供医疗援助、组织疏散与搜救等；所谓“恢复”既指按照最低运行标准将重要生产生活支持系统复原的短期行为，也指推动社会生活恢复常态的长期活动，如清理废墟、控制污染、恢复生产、提供灾害失业救助、提供临时住房等，如表2-1所示。
表2-1 应急救援管理的阶段和内容
按照突发事件的发生、发展规律，完整的应急救援管理过程应包括预防、响应、处置与恢复重建4个阶段，分别发生在突发事件的事前、事发、事中和事后，形成一个闭合的循环过程。其中，每一个阶段都要求采取有力的应急救援管理措施，尽可能地减少突发事件的发生，控制突发事件的升级和扩大。
1.事前——预防与应急准备阶段。应急救援管理要贯穿“预防为主”的方针。在预防与应急准备阶段，要注意在日常工作中采取措施，着力降低社会应对突发事件的脆弱性，要为应对突发事件做好充分准备。同时，要经常排查所在区域的风险和隐患，对危险源进行持续的、动态的监测，并开展有效的风险评估，在风险评估的基础上，进行风险处置。及时预警即将演变为突发事件的风险和隐患，使社会公众在突发事件发生前采取避险行动，尽量减少突发事件所带来的损失。
2.事发——预警与应急响应阶段。应急响应是指在突发事件发生时，应急救援管理者研判突发事件信息，启动应急预案，动员协调各方面力量开展应急处置工作。信息研判是至关重要的，一定要快速、准确，以避免应急响应失当。
3.事中——处置与应急救援阶段。应急处置是指应急救援管理者在时间、资源等约束条件下，控制突发事件的后果。即突发事件发生后，要尽可能详细地掌握事件情况，迅速按照应急预案的要求，采取有效救援措施，防止突发事件扩大、升级。处置过程需要大量的非常规决策。应急管理者需要在极短的时间和巨大的心理压力下，进行创新性决策，要遵照预案，但又不能固守预案。不遵照预案，就无章可循；但固守预案，突发事件的瞬息万变又可能使预案的作用丧失。
4.事后——评估与恢复重建阶段。突发事件处置工作完成后，应急救援管理者必须清理现场，尽快恢复生产生活秩序，并据此组织各种力量，消除突发事件对社会、经济、环境以及人的心理的影响。不仅如此，应急救援管理者还应该开展应急调查、评估，及时总结经验教训；对突发事件发生的原因和相关预防与处置措施进行彻底、系统的调查；对应急救援管理全过程进行全面的绩效评估，剖析应急救援管理工作中存在的问题，提出整改措施，并责成有关部门逐项落实，从而提高对突发事件预防和应急处置的能力。
三、应急救援管理的特征
应急救援管理是一项重要的公共事务，既是政府的行政管理职能，也是社会公众的法定义务。同时，应急救援管理活动又有法律的约束，具有与其他行政活动不同的特点。
(一)政府主导性
应急救援管理的主体是政府、企业和其他公共组织，政府是应急救援管理的责任主体，在应急救援管理中发挥主导性作用，主要体现在以下两个方面：一是政府主导性是由法律规定的。根据《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责，涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责，从法律上明确界定了政府的责任。二是政府主导性是由政府的行政管理职能决定的。政府拥有大量的行政资源和社会资源，具备组织严密的行政组织体系，具有庞大的社会动员能力，这是任何非政府组织和个人无法比拟的行政优势，只有政府发挥主导作用，才能动员各种资源和各方面力量开展应急救援管理。
(二)社会参与性
根据《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，公民、法人和其他组织有义务参与突发事件的应对处置工作，从法律上规定了全体社会成员的应急救援管理义务。尽管政府是应急救援管理的责任主体，但是如果没有全体社会成员的共同参与，突发事件的应对和处置工作不可能取得良好的效果。例如，2003年春季发生在我国的“非典”疫情和2008年冬季发生在我国南方的低温雨雪冰冻灾害，就是以政府为主导，广泛动员全社会力量参与突发公共危机事件应对和处置工作，战胜了突如其来灾难的典型案例。
(三)行政强制性
应急救援管理主要是依靠行使公共权力对突发事件进行管理。公共权力具有强制性，社会成员必须绝对服从。在处置突发事件时，政府应急救援管理的一些原则、程序和方式将不同于正常状态，权力将更加集中，决策和行政程序将更加简化，一些行政行为将带有更大的强制性。当然，这些非常规的行政行为必须有相应法律、法规作保障，应急救援管理活动既受到法律、法规的约束，需要正确行使法律、法规赋予的应急救援管理权限；同时，又要以法律和法规作为手段，规范和约束管理过程中的行为，确保应急救援管理的措施到位。
(四)目标广泛性
应急救援管理以维护公共利益、社会大众利益为己任，以保持社会秩序、保障社会安全、维护社会稳定为目标。换句话说，应急救援管理追求的是社会安全、社会秩序和社会稳定，关注的是包括政治、经济、社会等方面在内的公共利益和社会大众利益，其出发点和落脚点就是把人民群众的利益放在第一位，保证人民群众生命财产安全，保证人民群众安居乐业，为全体社会成员提供全面优质的公共产品，为全社会提供公平和公正的公共服务。
(五)管理局限性
应急救援管理的成效受突发事件的特点和应急救援管理主体的限制，具有一定的局限性。一方面，突发事件的不确定性决定了应急救援管理的局限性。突发事件瞬息万变，很难对其进行全面准确的判断，进而采取有针对性的措施，使应急救援管理的效果大打折扣；另一方面，突发事件发生后，尽管应急救援管理主体作出了正确的决策，但指挥协调处置突发事件的任务十分复杂和繁重，要在极短时间内指挥协调各方面力量、保障应急救援管理的各环节顺利进行，本身就是一件艰巨的工作，加之社会公众受到突发事件的影响往往处于紧张和恐慌的状态，情绪不稳定，加大了应急救援管理的难度，使应急救援管理工作受到一定的限制。
四、应急救援管理的原则
应急救援管理工作关系到公众的生命和财产安全，涉及的政府应急管理职能部门较多，绝大多数时候需要多部门的联动和协调合作。因此，应急救援管理要把握以下基本原则。
(一)以人为本，安全第一
人的生命是最宝贵的，应急救援管理要坚持以人为本的原则，始终把保障公众的生命安全和身体健康、最大限度地预防和减少突发事件造成的人员伤亡作为首要任务，同时也要切实做好应急救援人员的安全防护工作，保障救援人员的生命安全。
(二)统一领导，分级负责
在党中央、国务院的统一领导下，各级党委、政府负责做好本区域的应急救援管理工作。在政府应急救援管理组织的协调下，各相关单位按照各自的职责和权限，参与应急救援处置工作。企业要认真履行安全生产责任主体的职责，建立与政府应急预案和应急机制相匹配的应急体系。
(三)预防为主，防救结合
应急救援管理要贯彻落实“预防为主、预防与应急相结合”的原则，积极做好突发事件的预防、监测、预警和预报工作，做好常态下的突发事件风险评估、物资储备、队伍建设、完善装备、预案演练等工作，把应急救援管理的工作重点提前，最大限度地减少突发事件的发生。
(四)快速反应，协同应对
兵贵神速。应急救援管理要加强应急队伍建设，加强区域合作和部门协同，建立协调联动机制，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急救援管理快速应对机制，充分发挥专业救援力量的骨干作用和社会公众的基础作用。
(五)社会动员，全民参与
应急救援管理要坚持政府的主导性作用，充分发挥企事业单位、社区和志愿者队伍的作用，动员企业及全社会的人力、物力和财力，依靠公众力量，形成应急救援管理的合力。同时，要不断增强公众的公共安全和风险防范意识，提高全社会的避险救助能力。
(六)依靠科学，依法规范
应急救援管理要采取科学的方法，依法规范应急救援管理工作，采用先进的救援装备和技术，充分发挥各行业专家的作用，实行科学民主决策，增强应急救援能力。同时，要依法规范应急救援管理工作，确保应急预案的科学性、权威性和可操作性，提高应急救援管理的效率。
(七)信息公开，引导舆论
在应急救援管理中，要满足社会公众的知情权，在严格保守国家机密、商业机密和个人隐私的前提下，做到信息透明和公开，积极监控社会公众舆情，详细了解社会公众对突发事件的所思、所想、所愿，对社会舆情进行正确、有效的引导，形成良好的应急救援管理社会氛围。
第二节应急救援管理体制
我国灾害事故种类较多，灾害事故发生的频率较高，灾害事故的破坏性作用较为严重。近年来，随着我国经济社会的快速发展，各种火灾、爆炸、交通事故、建筑倒塌及公共卫生事件等灾害事故不断发生，日趋呈现常态化、复合化、大型化等特点，灾害事故总量居高不下，后果严重，对我国的经济建设、社会稳定和人民群众的生命财产安全造成了重要影响。我国的应急救援管理体制是一项庞大的现代社会系统工程。新中国成立以来，我国应急救援管理体制应对的范围逐渐扩大，其覆盖面从以自然灾害为主逐渐扩大到覆盖自然灾害、重大疫情、生产事故和社会危机四个方面；应急救援管理体制经历了从专业部门应对单一灾害事故过渡到综合协调的应急救援管理体制。
一、单项应急救援管理体制的形成与发展
新中国成立后，我国先后成立了水利部、林业部、国家气象局、国家海洋局、国家地震局等专业性的防灾减灾机构，这些部门独立负责各自管辖范围内的灾害事故预防和抢险救灾。随着突发事件越来越复杂化、多样化，我国单项应急救援管理体制也在不断发展，在国务院各部、委、局等专业性防灾减灾机构下逐步设置了一些二级机构并成立了一些救援队伍。
(一)水利系统防灾减灾机构
1949年10月，我国国务院成立了水利部，主管我国水利方面的工作。经过几次政府机构改革，1988年7月我国重新组建了水利部。新组建的水利部拥有保护大江大河水电设施的安全保护和防汛抗旱工作等多项职能。在国务院水利部内设国家防汛抗旱总指挥部办公室，负责组织、协调、监督、指挥全国防汛抗旱工作：对重要江河湖泊和重要水利工程实施防汛抗旱调度和应急水量调度；编制国家防汛抗旱应急预案并组织实施；负责全国水旱灾情发布，指导、监督重要江河防汛演练和抗洪抢险工作；组织协调指导台风与山洪等灾害防御工作及蓄滞洪区安全建设、管理和运用补偿工作；负责洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区的洪水影响评价工作。
(二)地震预防预报机构
地震灾害对社会稳定及人民群众的生命财产安全危害极大，我国历来重视地震灾害的预防和预报工作。1967年国务院决定在国家科委内设立“京津地区地震办公室”，主管京津地区的地震预报工作。同年12月，国家科委京津地震办公室与中国科学院地球物理局合并，成立国家科委、中国科学院地震办公室。
1971年8月2日，为了加强地震监测、预报、科研集中统一管理，国务院决定撤销中央地震工作小组办公室，成立国家地震局作为中央地震工作小组的办事机构，统一管理全国的地震工作，国家地震局由中国科学院代管。国家地震局的成立标志着我国地震工作进入了一个新的阶段。此后，中国科学院地球物理研究所、兰州地球物理研究所、昆明地球物理研究所、地质研究所、测量与地球物理研究所、兰州地质研究所、工程力学研究所、中南大地构造
研究室等单位整建制划归国家地震局领导；与此同时，还先后组建了兰州、新疆等9个地震大队，实行双重领导、以地方为主的管理体制。此外，还组建了北京、天津、河北等11个省、自治区、直辖市的地震队。
1975年12月，国家地震局由中国科学院代管改为国务院直属局。1977年11月，国务院批准除中国港澳台地区外各省、自治区、直辖市均建立地震工作机构。1983年机构改革时，国务院批准各省、自治区、直辖市地震局(办)由以地方政府领导改为由国家地震局与地方政府双重领导、以国家地震局领导为主的
管理体制。我国县级以上各级地方政府设置了地震局，承担地震预报、预防和救灾工作。
(三)公安消防部队
我国消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针，按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，消防工作由国务院领导，由地方各级人民政府负责，公安部对全国消防工作实施监督管理，县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。现阶段，我国形成了以公安消防部队为主体、地方政府专职消防队伍和企事业专职消防队伍为补充、其他多种形式并存的消防力量体系。
按照《中华人民共和国消防法》的规定，“公安消防队、专职消防队应当充分发挥火灾扑救和应急救援专业力量的骨干作用”。2006年5月，国务院下发《关于进一步加强消防工作的意见》，要求“充分发挥公安消防部队作为应急抢险救援专业力量的骨干作用”，进一步明确了“公安消防队在地方各级人民政府统一领导下，除完成火灾扑救任务外，要积极参加以抢救人员生命为主的危险化学品泄漏、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坍塌、重大安全生产事故、空难、爆炸及恐怖事件和群众遇险事件的救援工作，并参与配合处置水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林、草原火灾等自然灾害，矿山、水上事故，重大环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件”。
(四)国家安全生产监督管理总局
国家安全生产监督管理总局主要负责安全生产、煤炭矿业安全工作监察等工作。1999年，经国务院批准成立国家煤矿安全监察局，由国家经贸委实行部门管理。2001年，经国务院批准组建国家安全生产监督管理局，与国家煤矿安全监察局一个机构两块牌子，由国家经贸委实行部门管理。2003年，国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)从国家经贸委独立出来，成为国务院直属的国家局(副部级)。2005年，国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局，为国务院直属机构(正部级)，而国家煤矿安全监察局成为由国家安全生产监督管理总局实行部门管理的国家局(副部级)。
国家安全生产监督管理总局主要承担负责起草安全生产综合性法律草案和行政法规，拟定有关政策和工矿商贸企业安全生产规程、规章和安全技术标准；分析预测全国安全生产形势，发布全国安全生产信息，综合管理全国伤亡事故统计工作，拟定安全工作规划；依法行使国家安全生产监督和煤矿安全监察职权；监督工矿商贸企业贯彻执行国家安全生产的法律、法规，督促企业做好安全生产条件、有关设备、材料及劳动防护用品等方面的安全管理工作；组织协调重大、特大事故的调查处理，受国务院委托对特大事故调查报告进行批复；组织对不具备安全生产基本条件的生产经营单位的查处工作；组织实施对安全生产方面的社会中介组织的资格认证工作，并负责监督、监察等职责。
(五)国家海洋局海洋减灾中心
2011年12月27日，国家海洋局海洋减灾中心在北京正式成立。国家海洋局海洋减灾中心的成立为中国海洋防灾减灾工作提供更加有力的技术支撑，也为完善中国海洋防灾减灾体系奠定了基础，是对国家综合防灾减灾体系的重要补充。
国家海洋局海洋减灾中心从海洋灾情调查和灾害风险区划研究及风险评估工作、海洋应急指挥平台的运行保障、海洋防灾减灾领域的科学研究和装备研发、海洋系统教育培训等方面开展海洋防灾减灾工作。国家海洋局海洋减灾中心主要承担拟订全国海洋减灾业务发展规划、管理制度和标准规范，对全国海洋减灾工作实施业务指导和协调；承担海洋防灾减灾管理、政策、法规、预案及对策研究；承担海洋应急指挥平台的建设和运行管理，开展海洋灾害和环境突发事件应急响应等相关工作；承担国家海洋减灾业务系统的建设和运行管理，开展海洋减灾公共服务和决策服务；承担海洋灾害风险评估和区划、海洋灾害重点防御区划定技术工作；承担海洋灾害调查和影响评估、重大海洋灾情会商、灾情核查和统计工作，建设管理海洋灾情信息库，编制《中国海洋灾害公报》；开展海洋防灾减灾领域科学技术研究和装备研发、应用、推广工作；开展海洋防灾减灾宣传教育、国际交流与合作等工作。
二、综合性应急救援管理体制的形成
随着我国经济社会的快速发展，原有传统意义上的分部门、分灾种应对的灾害管理体制愈发难以适应现代社会的应急救援管理工作，单项的应急救援管理体制难以形成有效合力。为了提高政府应对各种灾害和事故的能力，响应联合国倡议，1989年4月我国成立了中国国际减灾十年委员会，2000年10月更名为中国国际减灾委员会，2005年4月更名为国家减灾委员会。国家减灾委员会成员由国务院有关部委局、军队、科研部门和非政府组织等34个单位组成。国家减灾委员会主任由国务院领导担任，办公室设在民政部。国家减灾委员会是国务院领导下的部际议事协调机构，其主要任务是：研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划，协调开展重大减灾活动，指导地方开展减灾工作，推进减灾国际交流与合作。国家减灾委员会的成立是我国综合性应急救援管理体制的发端，从此，我国一直在不断地探索建立综合性应急救援管理体制，以提高政府的危机综合应对能力。
2001年2月，国家安全生产监督管理局正式成立，生产领域的事故预防与应对工作开始被提到更为重要的位置。国家安全生产监督管理局不限于原有的煤矿安全监察局的职能，而是负责所有工矿商贸企业安全生产的监督工作。
2003年春天爆发的“非典”疫情暴露了我国在新型传染病预防与应对工作方面的不足，国家更加认识到单一灾种防灾减灾的传统体制难以应对各种新的威胁。在总结抗击“非典”的经验与教训的基础上，国家开始考虑如何系统地应对各类灾害，着手建立综合应急管理体制。
2006年4月，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室(国务院总值班室)，承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽的作用。国务院应急管理办公室的成立，是我国应急管理体制的重要转折点，是综合性应急管理体制形成的重要标志。从2006年5月开始，各省、自治区、直辖市人民政府及各县级以上人民政府按照国务院应急管理办公室的模式，相继建立了各地的应急管理办公室。截至2006年年底，县级以上政府应急管理工作已全面展开。2006年6月15日，《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》要求“健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设”。
2007年11月，《中华人民共和国突发事件应对法》颁布实施，规定了“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。目前，我国的应急管理体制基本实现了这一格局。综上所述，当前我国的综合协调应急管理体制是常态化、综合化和制度化的新型应急管理体制，是建立在法治基础上的平战结合、常态管理与非常态管理相结合的保障型体制。从机构设置看，除了中央级的非常设应急指挥机构和常设办事机构之外，还有地方政府对应的各级应急指挥机构，县级以上地方各级人民政府还设立了由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻地部队有关负责人组成的突发公共事件应急指挥机构；根据实际需要，设立了相关突发公共事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发公共事件的处置工作；建立了志愿者制度，有序组织各类社会组织和人民群众参与应急管理工作。从职能配置看，我国的应急管理机构明确了在常态下编制规划和预案、统筹推进建设、配置各种资源、组织开展演练、排查风险源的职能，规定了在突发公共事件中采取措施、实施步骤的权限，给予政府及有关部门一系列必要的授权。
三、我国应急救援管理体制现状
2008年以来，我国在建立健全应急救援管理体制方面有了较大突破，政府应急救援管理体制初步形成，预警和预案体系日益完善，危机管理支持和保障体系逐步健全，特别是我国各级政府为保障社会和谐稳定，在应急救援管理方面投人了大量人力、物力和财力，建立了应急救援管理工作机构，加强了各部门、各系统的力量建设。但是，由于政府、部门职能分工较细且相对独立，应急救援力量散见于各个部门、系统和企业，协调统一、处置高效的救援力量体系建设并未得到进一步提高。相反，部门分割、力量分散、多头投入、浪费严重的现象更显突出。经过长期实践，我国已经逐步建立起中央、省、市三级应急救援管理组织体系。其中，国务院是公共危机应急救援管理工作的最高行政领导机构。国务院下设安全生产委员会、中国国际减灾委员会等组织领导机构。在国务院总理统一领导下，通过国务院常务会议和相关公共危机应急指挥机构，负责对公共危机的应急救援管理工作；采用行业管理模式，由各部门分别管理本行业的应急救援管理工作，并协调相关部门进行救援；对于大规模公共危机应急救援，需由国务院且成领导机构进行统一指挥，必要时派出国务院工作组指导有关工作。遇到重大公共危机事件，通常是启动非常设指挥机构，或者成立临时性指挥机构，由国务院分管领导任总指挥，国务院有关部门参加，日常办事机构设在对口主管部门。国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别公共危机的应急救援管理工作。
第三节应急救援管理机制
一、预防准备机制
预防准备机制是指突发事件发生前，为了防范突发事件发生，保障防控工作的开展，对突发事件进行预控的行为规程。由于突发事件的非常规性和不确定性，仅依靠潜伏阶段、回应阶段及恢复阶段的防控工作难以降低或消除突发事件所造成的危害。因此，必须通过预防准备机制，将应急救援管理工作前移。具体来说，我们要通过典型案例剖析、反复调查研究以及大量的经验总结，认识突发事件的发生规律，从制度规范、预案制定及保障能力等方面着手，提前做好应急救援的预防准备工作，从而减少和消除突发事件带来的危害性后果。千里之堤，毁于蚁穴。公共危机管理的重点是要加强危机的预防准备工作，从引发公共危机的可能因素入手，把危机消灭在萌芽状态。因而，要特别重视突发事件的事前控制，加强预防，只有这样，才能尽可能减少灾害或事故的发生，从而把灾害和事故的损失降到最低。公共危机管理实践表明，危机的发生及其升级的预防比单纯的某一特定危机的解决显得更加重要，如果能够在危机未发生之前就及时消除产生危机的根源，政府和社会就可以节约大量的人力、财力和物力。“防患于未然是最好的危机管理”。因此，公共危机预防准备机制可以有效避免危机事件的发生，是控制危机成本最小、最简便的方法，是危机管理的最佳选择。
二、监测预警机制
一般而言，监测预警是一个广义的概念，在此概念下包含了监测与预警的内容。监测预警的目标是赋予受灾难或其他危险因素威胁的个人及其他社会成员，使危机应对主体能够有足够的时间，以有针对性的方式采取行动，从而减少危机事件对社会稳定和人民群众生命财产安全等方面造成破坏的可能性。监测预警主要是指从突发事件监测到研判，并根据信息研判的结果作出预警决策，进而发出预警警告的过程，其目的是化解危机或缓解危机带来的损害。从具体内容来看，监测预警机制主要涵盖两方面的内容：一是在突发事件发生前对诱发因素进行及时、动态以及持续的监测，搜集相关的信息和数据，进而作出分析和评估的过程；二是在对突发事件监测之后，根据研判的结果确定预警级别，发出相关信息并进行预控。监测和预警是相辅相成的，一方面，监测是预警的前提和基础，通过监测研判的结果为预警提供科学的依据；另一方面，预警是监测的目的和结果，只有通过有效的预警才能把研判的结果传递给应急救援管理的主体。从监测预警功能来看，监测预警作为应急救援管理的第一道防线，它既是监测社会系统运行的警报器，也是应急救援管理的前提和基础，具体包括两方面功能：一方面，及时搜集和发现引发突发事件的因素，利用一定技术和手段对搜集到的信息进行分析，然后作出准确的预测和判断；另一方面，及时发出预警信息的专业建议，让政府和公众采取有效的应对措施。
三、决策处置机制
决策处置是突发事件发生后，应急救援管理部门根据突发事件的性质、类别、等级及危害程度而采取的应急措施，主要包括快速选择应急处置方案、组织相关部门应对、调动应急管理资源等。决策处置机制既是突发事件管理工作的重要职能，也是应急救援管理运行机制的核心环节。当突发事件发生后，能否及时和有效地进行预控，最大限度地减少突发事件造成的危害，确保社会公众的生命和财产安全，决策处置机制至关重要。同时，决策处置机制也是考验各级党委和政府依法行政能力的重要标志。具体而言，决策处置机制有四方面的特点：一是目的性，决策处置机制的直接目的是避免和减轻突发事件造成的危害，尽快恢复正常的社会秩序；二是主导性，决策处置机制的核心是政府部门，政府掌握着大量的社会资源，具有其他组织或个人无法比拟的社会动员能力；三是专业性，决策处置机制既需要科学决策的支撑，也需要专业救援力量的保障；四是社会性，决策处置机制是为了维护社会利益进行的，同时也需要社会力量的参与。随着我国不断积累处置各类突发事件的经验，我国应急救援管理中危机决策与处置的能力在不断提高。目前，根据法律、法规及应急预案的规定，按照科学的决策处置原则，国家针对不同类型的突发事件制定了相应的决策处置机制，并赋予各级政府和相关部门相应职责，具体见表2-2。
四、善后恢复机制
善后恢复主要指突发事件结束后，应急管理主体采取各种措施，减轻突发事件对社会稳定和人民群众生命财产安全的消极影响，缓解突发事件所造成的社会紧张氛围，防止发生次生和衍生事件或重新引发社会安全事件的过程。突发事件的事后恢复与重建内容和措施主要包括五个方面：一是停止突发事件应急处置措施；二是评估突发事件造成的损失；三是制订恢复重建计划，支援恢复重建工作，恢复正常的社会秩序和公共设施；四是对社会公众开展救助、补偿、抚慰、安置、心理干预；五是进行突发事件事后调查与总结报告等工作。构建有效的善后恢复机制有助于最大限度地控制突发性事件带来的连锁反应，弥补人们的物质损失和精神创伤。善后恢复机制以消除突发性事件的影响为目的，以实现社会的稳定和协调发展为导向。
从总体上看，突发事件的善后恢复机制具有社会、经济、环境以及心理四个维度。一是社会方面。善后恢复机制需要维持正常的生活秩序，为正常工作、生活及其他善后工作的开展提供基本保障，如提供临时性居住场所、必要的生活和医疗用品等。二是经济方面。突发事件对经济的冲击是多方面，既有直接的，也有间接的；既有当前的，也有长远的。三是环境方面。突发事件对环境的影响，既包括自然环境，也包括人文环境。从自然环境来看，及时评估生态系统造成破坏和动植物的生存环境，预防次生灾害再次发生，并对交叉性污染问题采取有效措施。从社会环境看，一方面，尽快修复和重建居民设施，保障居民的正常生活；另一方面，尽快恢复和重建基础性设施和公共服务设施，保障生产和生活的正常进行。四是心理方面。突发事件往往会对社会公众的心理造成负面的影响，包括面对经济方面的损失、灾害场面的刺激以及亲友伤亡的痛苦等。因此，心理服务工作是突发事件善后恢复过程中的一项重要任务，相关部门要积极开展心理教育，加强心理干预和疏导，使社会公众尽快从逆境状态中解脱出来。
从善后恢复的流程来看，主要包括四个方面：一是成立善后恢复小组。善后恢复小组主要承担突发事件结束后的主要工作，其主要任务是对突发事件损害进行全面评估，整合各种社会资源，使社会系统尽快恢复正常。善后恢复小组应该尽可能地吸纳应急管理的相关人员、善后恢复所需的政府部门人员、相关技术专家以及利益相关者等参与。二是进行善后恢复评估。科学和全面的评估是善后恢复的前提和基础，具体包括三方面的内容：首先，对突发事件相关的各种次生问题进行评估；其次，对突发事件的损失进行评估；最后，对恢复重建过程进行评估。三是设置善后恢复目标。在系统和科学评估的基础上，确定善后恢复的目标，目标的确定既要考虑恢复灾前水平，又要考虑未来发展的需要，制定有针对性和可操作性的具体目标，并向相关部门和社会通报。四是实施善后恢复计划。善后恢复计划的实施需要动员、准备和整合各种资源，有步骤、有层次地实施。
从步骤来看，逐渐恢复生活和生产秩序；修复与重建居住设施和基础设施；进行必要的行政补偿；进行心理干预和心理辅导；对相关部门和人员进行行政问责。五是开展善后恢复评价。善后恢复评价主要从两方面进行：一方面是对善后恢复工作过程进行整体评价，对执行情况和计划目标进行对比，如进度与计划的偏差、各类资源的具体落实情况等；另一方面是对应急管理过程进行系统评价，并将经验教训纳人未来的应急管理工作。
五、多元协同机制
多元协同机制是指在应急救援过程中保证政府主导地位的前提下，通过横向和纵向上的分权和授权，形成多个拥有突发事件处置权力、责任以及能力的协作主体，并通过规范化和常态化的合作，以达到有效应对突发性事件的目的。从横向上看，多元协同主体由营利组织、非政府组织、媒体、公众等社会主体在内的多方力量组成，各参与主体平等地拥有应急救援的参与权，并且这种权责应以制度化的方式加以明确；从纵向上看，政府在多元协同机制中处于主导地位，负责多元协同规则的制定以及各主体间的统筹协调。从多元协同的内容来看，由于政府在人力、物力、财力以及时间等方面的限制，不可能独自实现对突发事件的全面管理。营利组织、非政府组织、志愿组织等社会力量可以利用自身的专业优势和资源优势，负责应急救援中的相关领域和任务，以节约政府的资源和时间，使其集中精力做好整体协调和规划。另外，资源共享既包括突发事件过程中相关信息搜集和研判的共享，也包括应急救援物资筹集和使用的共享。由于相关信息的及时性和全面性直接影响到应急决策的科学性，这必然要求实现多元主体间的信息搜集和研判的共享。同时，要在短时间内实现人力、物力、财力的筹集和调配，必须依靠社会救援力量的合作。
从多元协同机制构建的必要性来看。首先，是我国体制改革和社会发展的必然要求。近些年来，我国政府改革强调向服务型政府转变，在这个过程中政府通过简政放权的形式逐渐打造“小政府、大社会”的格局。因此，各类主体开始掌握更多的社会资源，主体之间的相互联系和相互依存度不断提高。同时，各类社会主体被赋予了更多参与社会管理的权力，责任意识和参与能力不断提高，这为多元协同机制的构建奠定了一定的社会基础。其次，是应急管救援自身的要求。
构建有效的多元协同机制，在应急管理中能够实现由政府单一主体向多元主体的转变，减轻政府压力和弥补政策漏洞，并且可以更好地整合各种应急资源，发挥各类社会主体的优势。最后，是公民社会发展的要求。多元协同机制的构建，有助于增强公民的危机意识、民主意识和参与意识，提升公民自救互救的能力，从而使突发性事件处于全社会的监控之下，这对实现突发事件的全面管理和过程管理意义重大且深远。
第四节应急救援管理法制
依法处置是应对突发事件最基本、最重要的原则。应急救援管理法制建设需依法开展应急救援管理工作，努力使突发事件应急救援处置走向规范化、制度化和法制化轨道，明确政府和公民在突发事件中的权利和义务，使政府得到高度授权，维护国家利益和公共利益，使公民基本权益得到最大限度的保护。应急救援管理法制建设通过对实践总结，促进法律、法规和规章不断完善。完备的应急救援管理法制是事故应急救援管理体系建设和良好运行的基础和保障，也是开展各项应急活动的依据。近年来，随着各类突发事件的不断发生，如何科学应对和及时、有效地加以处置，是当今各国政府必须面对的一个重大课题。法制手段是公共危机处理常态化和科学化的可靠保证。我国是世界上遭受灾害事故最为严重的国家之一，灾害事故的种类多、发生频度高、区域性和季节性强。特别是当全面建成小康社会进人新的阶段，我国的改革和发展处于关键时期，工业化和城市化加速发展，社会新情况、新问题层出不穷，重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件不断发生，这些都迫切要求我国建立健全突发公共危机事件应急救援管理的法制，使我国的应急救援管理工作有法可依，以进一步提高预防和处置突发公共危机事件的能力。
一、应急救援管理法制的发展历程
1954年，我国首次规定戒严制度，至今已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律和法规，各级地方政府根据相关法律和法规的规定又颁布了适用于本行政区域的地方立法，从而初步构建了一个从中央到地方的突发事件应急救援管理法律规范体系。主要包括战争状态法律规范、一般紧急情况法律规范、恐怖性突发事件法律规范、骚乱性突发事件法律规范、灾害性突发事件法律规范、公民权利救济性法律规范和事故性突发事件法律规范等。
目前，我国法律所确定的应急救援管理机制主要包括两大类：一类是对自然灾害的危机管理机制，包括防震减灾危机处理机制、防洪救灾危机处理机制、核事故处理机制、传染病防治危机处理机制等，这些危机管理机制分别是由《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国防洪法》《核电厂核事故应急管理条例》《中华人民共和国传染病防治法》等加以规定；另一类是专门处理社会动乱的戒严制度，不仅《宪法》对戒严制度加以明确规定，还专门制定了《中华人民共和国戒严法》《中华人民共和国国防法》等法律，为一旦发生动乱和战争如何进行相关危机管理提供了一定的法律保障。
2003年春季“非典”疫情的爆发充分暴露了我国应急救援管理法制中的许多薄弱环节，我国的公共危机相关法制工作远不适应应急救援管理的客观要求。2003年5月，国务院以前所未有的速度制定出《突发公共卫生事件应急条例》，满足了应对疫情危机的需要。2004年2月，面对“禽流感”疫情，卫生部及时制定了《突发禽流感疫情应急处理预案(试行)》。2004年3月，我国在第四次修改《宪法》时将“国家尊重和保障人权”写入《宪法》，还规定了“紧急状态”，这使得制定下位的应急救援管理法律规范有了更充分的宪法依据。2005年11月，《重大动物疫情应急条例》颁布实施。2006年1月，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，受到社会各界和国际社会的高度关注。2007年8月30日，第十届全国人大常委会通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，并于当年11月1日起开始实施。《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定了突发公共事件的预防、应急准备、应急处置、紧急状态的决定与实施，以及事后恢复与重建等各个环节的法律制度，尤其是对政府在紧急状态时期可以享有的紧急权力和可以采取的紧急措施，公民在紧急状态时的紧急义务和权利保障等作出了详细具体的规定，从而为应急救援管理法制建设打下了坚实的基础。从《突发公共卫生事件应急条例》到《中华人民共和国突发公共事件应对法》，我国应急救援管理法制建设得到了前所未有的快速发展，成为我国法制发展最快的领域之一。我国政府危机管理能力开始受到前所未有的重视，由此获得了长足发展。编制各类应急救援管理预案、健全应急救援管理体系、完善应急救援管理法律规范成为提高政府危机管理能力的重要内容。
二、应急救援管理法制的特点
应急救援管理法制适用于紧急状态情况下的应急活动的行为规范，与正常社会状态的法制不尽相同，它具备以下几个方面的特征：
(1)权力优先性。在紧急状态下，与立法、司法等其他国家权力及法定的公民权利相比，行政紧急权力具有更大的权威性和某种优先性。例如可以限制或暂停某些宪法或法律规定公民权利的行使。
(2)紧急处置性。在紧急状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，政府也可进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大的损害。
(3)程序特殊性。在紧急状态下，行政紧急权力的行使可以遵循一些特殊的法定程序，例如可通过简易程序紧急出台某些政令和措施，或者对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门槛。
(4)社会配合性。在紧急状态下，社会组织和公民有义务配合政府对行政紧急权力的实施，并在必要时提供各种帮助。
(5)救济有限性。在紧急状态下，政府依法行使行政紧急权力，有时会造成公民合法权益的损害。有些损害可能是普遍而巨大的，政府可在公平的原则下提供有限的救济，给予适当的补偿。具备以上特点的应急救援管理法制，在保障依法处置公共危机事件的同时，不可避免的也存在对公民权利造成严重伤害的可能性。因此，如何在依法进行应急救援管理时最大限度地保护公民的合法权利成为亟须解决的重要问题。
三、应急救援管理法制的作用
应急救援管理法制旨在以法律手段调整突发事件的应对处置，其调控的对象是突发事件及其引发的公共危机。突发事件应急救援管理虽然需要政府采取特殊的应对措施，但也必须有法律依据，依法实施应急救援管理措施。突发事件应急救援管理的有效运行离不开法律政策和规章制度环境，法律和法规对应急救援管
理体系有很大的影响，可以从立法层面保障体系的健康、快速运转。应急救援管理体系应该在国家现行的法律环境下运行，除非需要启动行政紧急程序；同时，现行的许多法律和规章也为保障应急救援管理体系的运行保驾护航。完善的应急救援管理法律规范体系，把应对突发事件的公共应急救援管理系统纳人法治化轨道。在政府动员社会资源应对突发公共事件时，应及时采取应急救援管理所需的各种应急措施，同时予以充分的权利救济，更加稳健地维护经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利(特别是基本权利)得到有效保护、公共权力(特别是行政权力)得到有效制约并能有效行使，使二者能够兼顾、协调、持续地发展。法律手段是应对突发事件最基本、最主要的手段，实现突发事件应急救援管理的法制化意义重大。
(一)有利于克服应急救援管理经验化
突发事件具有特殊的形态，与通常事件有很大的不同。应对突发事件，特别是在应对突发事件的应对现场、协调中，往往要以非常规的手段进行决策指挥及资源调动，个人经验与能力的重要性显得格外突出。然而，应对突发事件不能仅依靠经验，更重要的是依靠法制，这是我国在处置各类突发事件中总结出来的经验和教训。事实证明，仅依靠经验和管理者的个人能力，不足以达到预防突发事件、控制突发事件危害的目的。通过应急救援管理法制的功能，使行政紧急权力的运用控制在法律规定的范围之内，有权机关不能随意宣布国家或局部地区处于紧急状态，不能误用、滥用法定的紧急权利。行政机关的特殊权力以及公民权利所受的限制，都应当设定在法律规定的特定时期、特定条件下的特定范围之内。
另外，还要通过应急救援管理法制保证行政权力的运用符合平息紧急事态、尽快恢复秩序的原则。现代社会应对突发事件有着自身规律，概括来说，就是要居安思危、有备无患，快速判断、果断处理、整合资源、协同应对。根本点在于，突发事件的应对
要实现由个别调整向规范调整的转变，以减少突发事件应对工作中的任意性和无限性，增强趋利避害、化险为夷、转危为安的能力，牢牢掌握应对突发事件的主动权。应对危机的手段包括政治手段、行政手段、法律手段、军事手段、经济手段、道德手段等。其中，法律手段是最基本、最主要的手段，它不仅自身是预防、调控、处置危机的法宝，而且还贯穿于其他各种手段之中，同时也规范着其他各种手段的运用。在现代日益复杂多变的紧急状态中，传统的一般性号召与行政动员式的危机应对措施凸显其乏力与混乱，越来越力不从心；而法制化的危机处理手段则更为有效与有序，紧急状态法律制度为处理危机提供了程式化的有效手段，在处理公共危机时能做到处变不惊、条理清晰。同时，紧急状态的认同感，比政治动员更易做到“万众一心、众志成城”。紧急状态法律制度还为处于紧急状态中的人们提供合理的可预期性，尽可能地使危机之中的生活有序进行，更易使危机处理得以有序完成。因此，法制建设可以总结应急救援管理实践中所蕴藏的规律性认识。必须紧紧抓住制度建设这个根本，建立健全科学应对、依法应对突发事件的长效机制。应急管理的效能来源于科学完备的制度保障。具体的经验做法和规律性认识，需要通过制度建设予以规范和升华，以更好地指导实际工作。近年来，在深人总结群众实践经验的基础上，我国在应急救援管理方面制定了各级各类应急预案，形成了应急救援管理体制机制，并最终上升为一系列的法律、法规和规章，使突发事件应对工作基本上做到了有章可循、有法可依。建立健全应对突发事件的长效机制，本质上就是要不断推进以“一案三制”(预案、体制、机制、法制)为核心内容的应急救援管理制度建设。
(二)有利于实现应急救援管理依法行政
健全应急救援管理法制是实施依法治国基本方略、坚持依法行政、建设法治政府的重要组成部分。依法治国已经成为我国的治国方略，在现代法制原则的指导下，国家生活的各个方面包括应急状态的处理与应对都应纳入法治轨道。实行依法治国，必然要求政府是法治政府，坚持依法治“官”、依法治权、防止行政权力的滥用。从应急救援管理的视角来看，法治政府建设涵盖的三个方面的内容同样具有理论和实践上的意义。
行政职权法定。法治政府的实质是人民对行政管理活动的制度约束，它是“人民主权”原则的具体体现。行政权力是一种国家强制力，目的在于维护社会秩序和公共利益、增进社会福利、保障公民生命财产和人身不受侵犯。但由于行政权力具有主动性、扩张性和强制性等特点，极易滥用，因此，必须对其进行规范和约束。突发事件发生后，政府在社会生活中的角色任务得到扩张、强化，如果政府行为得不到法律的规制，必然会在应急状态下走向失控、混乱和无序。
行政行为依法。行政行为是行政权力的实际运行，也是行政人员对社会公共事务进行管理的实施过程。一般来说，行政行为主要包括决策和执行两个基本环节。行政行为依法就是要严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责。在应急救援管理过程中，各级政府及其工作人员都被赋予较大的处置权力，要注意依法保障当事人和利害关系人的权益，防止发生违法行使权力侵犯人民群众利益的行为。
承担法律责任。法律责任就是因违法行为而承受的不利的法律后果。承担法律责任需要解决好行政监督问题，应急救援管理法制的建立健全有利于推进政府应急决策的开放性、透明性，将政府如何处理突发事件置于公众监督之下。这是法律自身公开性的必然要求，既保证了公民的知情权利，也有利于调动社会参与应急救援管理的热情和积极性。
(三)有利于实现管理中的各方协调
应急救援管理法制的一个重要功能就是通过一系列的权利配置和义务的明确，协调各种可能的力量，形成统一的合力，共同应对突发事件，以尽快平息事态。由于我国目前尚缺乏统一的应急救援管理法律制度，中央和地方政府的紧急权力及其界限并不清楚，导致地方政府之间各自为政、互相牵制，从而降低了应对公共突发事件的效率。因此，突发事件应急救援管理法制需要解决上下级政府之间、政府各部门之间以及政府和社会力量之间的关系，以便突发事件发生后，有利于依法配置、协调紧急权力，各方面职责能够明确协调，使得政府依法调动、整合应急资源，在法律的权威保证下，发挥各种资源优势，形成应对危机的合力，降低处理成本，以最高的效率来处置各种突发事件；同时，推进政府依法决策、科学决策和民主决策，使各种资源能够有效地运行。按照我国有关法律规范，危机管理实行的是条块结合、以块为主、分级管理、分工合作的工作机制。中央政府统一指挥，省级以下政府实行属地管理，公安、安监、卫生、民政、气象、水利、农业(畜牧)、新闻等政府部门各司其职。各级党委的工作部门也应该在本职工作范围内，积极参与应急救援管理过程。党委部门的工作主要是组织、宣传、联系民主党派和社会团体等，这些工作可以纳入应急救援管理的组织动员机制之中，也可形成风险应对和应急救援管理的能力培训、意识养成、撤回协调等工作机制，从而更加有效地整合资源。应急救援管理各个环节的工作不仅是政府系统的工作职责，也是党委系统的重要工作内容，党委及其工作部门也要依法积极介人，形成与政府应急救援管理工作的联动机制。具体来说，党政部门之间的联动机制包括以下几个方面：党委在统领全局工作布局中，可考虑将社会安全隐患排查工作、风险评估工作等与政府应急救援管理的预防和准备工作对接，党委工作部门和政府部门共同参与，形成互动。党委和政府各有自身的工作系统，在关于风险隐患的认知和分析上各有特点和优势，党政部门互通有无，消除信息盲点，更全面深入地了解存在的各种风险隐患，增加应急救援管理的主动性、针对性和有效性。突发事件应急救援管理的复杂性和衍生、次生效应需要建立党政部门联席会议机制来应对。随着社会经济政治系统之间的关联性不断增强，某一领域发生的突发事件往往会影响其他领域，从而使得突发事件还可能会引发社会安全事件等。因此，突发事件的应对不仅需要政府部门之间的协同，还需要党政部门之间的联动。而党政部门联席会议机制则有助于各部门之间沟通信息，有效应对各种变化。
(四)有利于权衡政府权力和公民权利
法治是一种权力和权利得到合理配置的社会状态。在紧急状态下，正常社会状态下权力与权利的制衡条件会被打破，二者的比例关系可能会发生重大变化，出现新的配置，政府的权力会得到强化，公民的权利会受到影响。应急救援管理法制一方面要有利于政府采取有效措施，控制和消除紧急状态，尽快恢复正常的生产秩序、生活秩序和社会秩序，使行政紧急权力行使合法化；另一方面要保障公民的基本权利不受侵犯，防止出现权力与权利的完全失衡，确保在紧急状态下政府权力和公民权利仍能保持最大限度的合理配置。因此，应急救援管理法制要明确紧急状态时期政府权力和公民权利的关系。规定积极状态时期国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的配置。如果没有法律制衡，在紧急状态下政府权力与公民权利的合理配置就可能会被打乱，致使公民基本权利无法得到保障。
法治的理想是让每个人都有机会过上一种合乎人的尊严的生活。在紧急状态下，因为形势所迫，公民部分正当权利可能会受到一定程度的限制。有可能被要求履行正常社会状态下法律法规没有规定的义务，而公民基本权利的限制只能由法律法规规定。因此，应急救援管理法制要对此作出规定，同时还应对公民权利保障底线作出规定，以免公民基本权利受到侵犯。
紧急状态不仅会对经济、社会造成巨大冲击，它更可能构成对法治的严重冲击。紧急状态中权力的极度扩张可能会偏离甚至背离法治的基本轨道，成为滋生专制的契机；紧急状态中权利的过度压缩可能会偏离甚至背离人权的底线原则，成为催生暴政的引子。如果缺乏一种预备法制的保障，那么在面临危机时，法制很可能难以维系甚至被颠覆。紧急状态下政府能否坚持法制，公共权力在危机管理中能否尊重和保障基本人权，是考察一个国家法治水平的重要标志。紧急状态法制最重要的意义就在于使法治精神和原则在紧急状态下得以维持。
